Syftet med Rambolls uppdrag för Naturvårdsverket var att analysera om och i så fall hur ett specifikt återvinningsmål för plastavfall kan öka materialåtervinningen av plast från byggsektorn, där både bygg- och rivningsavfall ingår. En viktig fråga för uppdraget var om målet kan ge relevant styreffekt. I uppdraget ingick också att föreslå ett etappmål för återvinning av plast från byggsektorn och konsekvensutreda detta.

Bakgrunden till projektet är att det nuvarande återvinningsmålet för byggsektorn inte styr mot ökad återvinning av plast, utan styr istället i första hand mot att återvinna tunga avfall med hög densitet. Målet har också blivit kritiserat för att det råder viss osäkerhet kring vad som definieras som avfall respektive återvinning, vilket gör att exempelvis betong som används till fyllnadsmaterial i vägkonstruktioner räknas som återvinning. Detta leder till att styrningen mot giftfria eller resurseffektiva kretslopp är mycket svag och att det går att nå höga återvinningsgrader trots en relativt lågvärdig materialåtervinning. Det befintliga etappmålet är således otillräckligt för att öka materialåtervinningen av plast.

Rapporten är disponerad enligt följande: kapitel 1 ger en inledning till uppdraget och beskriver metod och avgränsningar; kapitel 2 innehåller en problemanalys som beskriver miljöproblemet samt existerande styrmedel och hur implementeringen av dessa påverkar graden av materialåtervinning; kapitel 3 ger en övergripande beskrivning av aktörerna i bygg- och rivningsbranschen med fokus på dess ekonomi; kapitel 4 ger en redogörelse för resultaten av den enkät och intervjuer som gjorts med entreprenörer i branschen; kapitel 5 beskriver olika nivåer på etappmål, presenterar olika förslag på styrmedel och åtgärder samt vilka de styrmedelspaket som bedöms behövas far att uppnå respektive nivå; kapitel 6 belyser de mest betydande konsekvenserna av styrmedelspaketen. I kapitel 7 presenteras slutligen de viktigaste slutsatserna av analysen.

Utifrån problemanalysen konstaterade Ramboll att ett etappmål i sig har en väldigt begränsad styreffekt, då det föreligger allt för många problem och hinder för materialåtervinning av plast (både generellt och för byggavfall specifikt) som ett mål av detta slag inte kan övervinna. Ett sådant hinder är att det saknas standarder för återvunnen plast. Så som ett etappmål formuleras är det inte heller tydligt vem som skulle bära ansvaret för att målet nås, eller vad efterföljderna blir vid ett misslyckande. Även om etappmålet har fördelen att det skickar en tydlig signal om fokus på materialåtervinning av branschens avfall, ger det inte tillräckliga incitament för det enskilda företaget att ta ökade kostnader för att bidra till målet. Målet behöver därför kompletteras med styrmedel som leder till konkreta åtgärder med en ansvarig part. En annan viktig slutsats från problemanalysen är att det kan bli svårt att följa upp efterlevnaden av målet med den avfallsstatistik som finns idag. Dels är den inte heltäckande eftersom ej tillståndspliktiga avfallsbehandlingsanläggningar inte omfattas av rapporteringskrav, dels görs ingen kontinuerlig uppföljning av hur avfall från ett visst bygg- eller rivningsprojekt vidarebehandlas.

Kartläggningen av styrmedel visar i sin tur att det finns befintliga styrmedel med god potential att hantera ett antal av de identifierade hindren för materialåtervinning men att implementeringen behöver stärkas. Ett problem som vanligen nämns är att avfallet behöver vara bättre sorterat för att det ska vara ekonomiskt intressant att vidarebehandla. Det nyligen införda kravet om separat utsortering samt förbud mot att direkt förbränna sådant utsorterat avfall är viktiga styrmedel för att avhjälpa detta problem. Kunskapen om dessa nya regler måste dock stärkas, samt att det tas fram riktlinjer för hur bedömningen av om avfallet får förbrännas eller ej och vem ska har mandat att göra denna bedömning. Det saknas också i nuläget sanktionsmöjligheter mot den som inte lever upp till dessa krav. Problemet med att inte kunna följa upp etappmålet bedöms kunna Ramboll - Återvinningsmål för plast inom byggsektornhanteras inom ramen för de kontrollplaner som tas fram vid bygg- och rivningsprojekt. De ger förutsättningar att kunna få en heltäckande statistik över mängd uppkommet avfall samt hur det sedan behandlas, särskilt eftersom ett slutbesked ska lämnas till tillsynsmyndighet efter genomförd åtgärd.

I uppdraget har tre hypotetiska etappmålsnivåer satts upp för år 2030, vars procentsatser motsvarar en viss mängd materialåtervunnet avfall. De tre målnivåerna är 5, 15 och 25 procent som indikerar låg, medelhög respektive hög ambition för etappmålet. För varje målnivå diskuteras lämpliga styrmedel som ska bidra till att målnivån uppfylls. Det måste dock poängteras att det inte är möjligt att beräkna effekten av de flesta av de föreslagna styrmedlen, och att paketen med styrmedel endast ska tolkas som en indikation på den ambition om krävs. De styrmedel som föreslås har till största del diskuterats i andra uppdrag inriktade mot bygg- och rivningsbranschens avfall generellt, plastavfall i stort eller specifikt för bygg- och rivningsplast.

Låg ambitionsnivå (5 procent):

·       − Utökad tillsyn och riktade tillsynsprojekt (Naturvårdsverket, tillsynsmyndigheterna; nytt förslag baserat på Gap-analys), och

·       − Förändrat rapporteringskrav för byggherrar (byggherren; nytt förslag baserat på Gap-analys), och

·       − Standard för materialåtervinning (aktörer i hela värdekedjan), och

·       − Informationskampanjer (Naturvårdsverket, tillsynsmyndighet, branschorganisationer), och

·       − Underlätta separat utsortering (byggherren), och

·       − Sanktionsavgift på osorterat avfall (byggherren).

Medelhög ambitionsnivå (15 procent):

·       − Ovanstående och dessutom

·       − Offentlig upphandling (offentlig sektor), och

·       − Krav på design för återvinningsbarhet (produkttillverkare), och

·       − Digital loggbok (byggherren).

Hög ambitionsnivå (25 procent):

·       − Ovanstående och dessutom antingen

·       − Krav på materialåtervinning i kombination med straff (byggherren), eller

·       − Cirkulär kvotplikt vid byggande (byggherren), eller

·       − Kvotplikt byggprodukter (produkttillverkare).

Styrmedelspaketet för låg ambitionsnivå fokuserar på att förbättra grundförutsättningarna för materialåtervinning, samt att hantera det genomförande-gap som konstaterats kring utsorteringskravet och förbudet mot förbränning av utsorterat material som finns i Avfallsförordningen. Låg ambition motsvarar att förlita sig på befintliga och redan beslutade styrmedel (och de marknadskrafter som nu styr mot en allt mer cirkulär resurshantering), och att detta kan generera en ökad materialåtervinning från dagens 1 procent till runt 5 procent vid år 2030 givet att det genomförande-gap som identifierats åtgärdas. Styrmedelspaketet för låg ambitionsnivå syftar vidare till att ansvaret för att etappmålet uppnås koncentreras till bygg- och rivningsbranschen. För att uppnå medelhög respektive hög ambitionsnivå behövs i större uträckning nya och mer avancerade styrmedel, som också riktar sig mot andra delar av plastens värdekedja. Genomförbarheten av dessa styrmedel bedöms därför som sämre, särskilt kopplat till EUs regler om fri handel.

Konsekvensutredningen visar på potentiellt stora kostnader för genomförande av åtgärder och särskilt för omfattande administration. Branschen har dock haft en positiv utveckling med ökade siffror i antal företag, anställda, omsättning och lönsamhet det senaste decenniet. I relation till Ramboll - Återvinningsmål för plast inom byggsektornbyggbranschens nettoomsättning och resultat för år 2020 är de förväntade kostnaderna för att genomföra styrmedelspaket 1 mycket små. Det bedöms därför att branschen i stort har god förmåga att hantera ökade åtgärds- och administrationskostnader av denna storlek. Det innebär dock inte att enskilda företag kan få problem med lönsamheten. Särskilt små företag som erbjuder mer homogena tjänster och är hårt konkurrensutsatta och därmed inte i lika stor utsträckning kan överföra kostnaden på kunden. Rivningsfirmor är inte heller lika ekonomiskt välmående som övriga branschen.

Styrmedelspaketen (som innebär både nya och stärkande av befintliga styrmedel) kan införas även utan ett etappmål. Ett argument för detta är att ett etappmål kan tolkas som att målnivån är bra nog, och att inga fler ansträngningar tas för att nå en högre grad av materialåtervinning. Att införa ett etappmål kan därför vara en risk innan vi vet den fulla potentialen av utsorteringskrav och förbud mot förbränning. Ett annat argument är att de höga administrativa kostnader som uppskattats som en följd av förändrad rapportering, för att kunna följa upp etappmålet, då kan undvikas.

Vid ett beslut om att sätta ett etappmål rekommenderar Ramboll att målet sätts enligt låg ambitionsnivå och att i första hand införa, eller stärka genomförandet av, de styrmedel som ingår i motsvarande paket. Ramboll föreslår att dessa implementeras så snart som möjligt och att det görs en utvärdering senast år 2028 för att bedöma om målet kan klaras till år 2030 eller ej, och i så fall ta till fler åtgärder. Låg ambitionsnivå ger utrymme att undanta projekt under en viss omsättning, vilket skulle minska bördan för enmans- och mikroföretagen som utgör 94 procent av antalet företag men inte en lika stor del av mängden avfall som genereras. Vidare rekommenderas att rivningsavfall undantas, då det är betydligt svårare att återvinna och rivningsfirmor generellt är mindre företag med sämre ekonomi än övriga branschen.

Enligt ovanstående resonemang föreslår Ramboll följande utformning på ett specifikt etappmål för plastavfall från byggbranschen

Materialåtervinning alternativt förberedande för återanvändning av icke-farligt byggavfall av plast ska årligen senast år 2030 uppgå till minst 5 viktprocent. 

Det största motivet för att inte föreslå högre ambitionsnivåer är att kostnaderna för åtgärder och särskilt administration uppskattas öka mer än den ytterligare klimatnytta som de högre nivåerna ger. En annan orsak är att fokusera ansvar och genomförande av styrmedlen till byggbranschen. Styrmedelsförslagen i medelhög och hög ambition belastar i större utsträckning andra delar av värdekedjan. Om etappmålet ska uppnås genom ett ökat krav på cirkularitet vid offentlig upphandling, blir följden att det finansieras med offentliga medel (indirekt skattebetalarnas pengar) istället för ur byggbranschens fickor. Ytterligare orsaker är att genomförbarheten bedöms vara låg särskilt för styrmedel inom medelhög och hög nivå som innebär krav på utformning och innehåll i byggprodukter. Att starta med låg nivå innebär att Sverige kan invänta beslut inom EU vad gäller t.ex. byggproduktförordningen och möjligheten att sätta nationella kvoter på plastprodukter som går över krav inom EU. Efter år 2030 kan sedan målnivån höjas succesivt, och undantag minimeras.