Användningen av plast bidrar till klimatförändringar, spridning av farliga ämnen, utarmning av biologisk mångfald och nedskräpning på land och i hav. Den globala plasttillverkningen använder ungefär åtta procent av den olja som produceras i världen, och av de fossila utsläppen från avfall som går till energiåtervinning i Sverige kan 92–97 procent härledas till plast. Därutöver är plast en utmaning utifrån ett cirkulärt perspektiv eftersom det är svårt att materialåtervinna effektivt. Idag återvinns endast 8 procent av det plastavfall som hanteras i Sverige. Den kraftigt ökade materialåtervinning som behövs för att bättre hantera miljöutmaningarna hämmas av låg efterfrågan på återvunnen plast vilket förklaras bland annat av att återvunnen råvara är dyr i förhållande till jungfrulig plast, att kvaliteten på återvunnen råvara är bristfällig, tekniska utmaningar samt bristande styrning.

Naturvårdsverket vill analysera olika styrmedel som – genom att främja utbud och efterfrågan på återvunnen plast – kan styra mot ökad materialåtervinning. Styrmedlen är kvotplikt, materialåtervinningscertifikat och ett bonus-malussystem för plastavfall. En statligt reglerad kvotplikt anger hur stor del av den totala plastanvändningen som ska bestå av återvunnen plast. Ett certifikatsystem innebär i tillägg till en ”ren” kvotplikt att plastproducenter får certifikat utfärdade motsvarande vikten återvunnen plast som de använt. Bonus-malus handlar om att ge ekonomiskt incitament till förändring från beteenden som motarbetar materialåtervinning genom malus (straff) och premiera skapande och/eller användande av återvunnen råvara genom bonus.

Syftet med Rambolls uppdrag för Naturvårdsverket är att utforma, analysera, rangordna och presentera styrmedelsförslag för en ökad materialåtervinning av plast. De konsekvenser som styrmedlen bedöms medföra för olika aktörer i samhället analyseras kvalitativt. Projektets resultat kan ligga till grund för de styrmedelsförslag som Naturvårdsverket lämnar till regeringen i Regeringsuppdraget om ökad materialåtervinning av plast.

Problemanalys 

Många av de styrmedel som finns idag riktar sig mot avfallshantering. Styrmedel för en förändrad hantering av plastprodukter när det blivit avfall påverkar dock inte några av de grundläggande hindren för ökad materialåtervinning – nämligen att det ofta inte är tekniskt möjligt att materialåtervinna, inte tillåtet att använda i nya produkter eller att det finns osäkerheter om avfallets innehåll och att det är svårt och dyrt att ta reda på. Utöver de ekonomiska styrmedel som finns i början och slutet av plastens värdekedja – EU ETS och skatt på förbränning – gör Ramboll bedömningen att det finns ett behov av administrativa styrmedel. Dessa styrmedel behöver: i) ställa krav på användande av återvunnen råvara (i kombination med sanktioner för de som inte uppfyller kraven) eller ii) ge incitament för ökad efterfrågan på återvunnen råvara för att säkerställa en högre grad av måluppfyllelse vad gäller att kraftigt öka materialåtervinningen. Ramboll gör även bedömningen att miljöproblemet är betydande nog för att hanteras. De användningsområden som denna studie riktar in sig på är bygg, fordon samt hushåll, sport och fritid. Dessa utgör grovt uppskattat 35 procent av tillförd mängd plast och 16 procent av uppkommet plastavfall.

Prioritering och förslag till detaljerade styrmedel 

Analysen utgick från ett flertal förslag på kombinationer av styrmedel och plastflöden för att sedan förkasta, prioritera och slutligen förfina de med bäst potential. Inledningsvis diskuterades förslag på styrmedel riktade mot fordonsindustrin, men eftersom styrmedel för ökad plaståtervinning kommer att ingå i uppdateringen av ELV-direktivet bedöms inte ett nationellt styrmedel vara prioriterat i nuläget. Dessutom råder en speciell marknadssituation i Sverige med endast en personbilstillverkare. En nationell styrning skulle därför få implikationer för Ramboll - Styrmedel för ökad materialåtervinning av plast konkurrensen på den internationella marknaden. Som en följd av denna bortprioritering går analysen vidare med fyra olika förslag:

Kvotplikt på produkter av PE-film

Kvotplikt på PE/PP-rör

Materialåtervinningscertifikat för PVC-produkter inom byggsektorn

Ett bonus-malus system för hushållsprodukter.

I den detaljerade styrmedelsanalysen beskrivs samtliga prioriterade styrmedelsförslag utifrån ett antal huvudrubriker:

definition av produkt (inklusive exempel på produkter och undantag)

definition av producent (inklusive undantag)

anmälan, kvotnivå samt startår

För samtliga styrmedel föreslås undantag för produkter tillverkade i Sverige som säljs till den utländska marknaden. Anledningen till detta är att svenska produktproducenter inte ska missgynnas gentemot utländska. Följden av definitionen blir att återförsäljning av svensktillverkade produkter till den svenska marknaden omfattas av plastproducentens kvotplikt, samt att en importör motsvaras av ett svenskt företag som köper produkter direkt från en utländsk tillverkare.

Förslaget på materialåtervinningscertifikat innehåller utöver ovanstående delar även en beskrivning av hur ackreditering, tilldelning av certifikat och redovisning, handel med certifikat samt uppföljning och utvärdering ska gå till. Förslaget på ett bonus-malussystem innehåller i tillägg till den grundläggande beskrivningen även ett förslag på vad bonusen respektive malusen ska baseras på.

KriterieanalysEn kriterieanlalys genomförs som stöd för rangordning av styrmedelsförslagen. Resultatet av analysen sammanfattas i tabellen nedan med hjälp av trafikljus, där 5 (mörkgrön) är det bästa betyget och 1 (röd) är det sämsta. I korthet visar denna att de rena kvotplikterna på PE-film och PE/PP-rör presterar särskilt väl avseende måluppfyllelse, genomförbarhet och statsfinansiella kostnader. Materialåtervinningscertifikat på byggprodukter av PVC presterar genomgående bra i kriterieanalysen men sämre när det kommer till genomförbarhet och statsfinansiella kostnader. Förklaringen till detta är att ett system för materialåtervinningscertifikat bedöms bli mer komplext att sätta upp och administrera jämfört med de rena kvoterna. Kriterieanalysen visar även att ett bonus-malus system för hushållsprodukter bedöms prestera särskilt väl vad gäller kostnadseffektivitet, koldioxidläckage samt incitament till teknisk utveckling, men sämre beträffande måluppfyllelse, genomförbarhet och statsfinansiella kostnader.