En av de största utmaningarna i dagens landskapsplanering rör de många och ofta konkurrerande anspråken på mark och naturresurser. Denna rapport redovisar resultaten från ett projekt som syftade till att utveckla kunskap och metodik för att beskriva och ta hänsyn till kumulativa effekter av exploateringar på den samiska renskötseln.

Projektet sökte svar på följande frågor:

1. Kartläggning av kumulativa effekter

a. Hur stora arealer upptar de kumulativa effekterna av exploateringar på renskötseln?

b. Vilka metoder kan utvecklas för att dokumentera och kommunicera omfattning och effekter av olika former av exploateringar på renskötseln i ett landskap?

2. Beaktandet av kumulativa effekter i tillståndsprocesser

a. Vilka möjligheter och svårigheter har svenska myndigheter inom dagens regelverk och myndighetspraxis att beakta kumulativa effekter och hantera konflikter mellan olika anspråk?

b. Vilka ansatser kan utvecklas för att förbättra hänsynen till kumulativa effekter i tillståndsprövning?

Metod

Kartläggningen av kumulativa effekter gjordes för Vilhelmina norra sameby genom att beräkna det totala störningsområdet utifrån information om historiska, befintliga och potentiella framtida exploateringar samt forskning kring störningszoner. Vi har använt kartlagd information för all infrastruktur och mänsklig aktivitet, och applicerat störningszoner för respektive störningskälla för att beräkna hur stor yta som berörs av de olika störningskällorna. Detta är första gången en metod presenteras för att uppskatta det totala störningsområdet som mått för de kumulativa effekterna av exploateringar på renskötseln.

Studien av hänsyn till kumulativa effekter i tillståndsprocesserna gjordes i en deltagande policyanalys med bidrag från tjänstemän på de berörda tillståndsmyndigheterna som fick belysa hur de ser på regelverket och sin praxis och hur dessa kan förbättras. Detta är också första gången i Sverige som berörda tjänstemän från olika myndigheter tillsammans medverkat vid analys av regelverket och sin egen praxis rörande kumulativa effekter. Huvudmomentet i arbetet var en tvådagars workshop som hölls den 7–8 maj 2015.

Resultat

Vilhelmina norra sameby har sett en omfattande kumulativ förlust av sitt betesområde, mätt i det samlade störningsområdet. Det totala störningsområdet sedan förra sekelskiftet och fram till i dag i Vilhelmina norra sameby uppgick till 30 % (4679 km²) av samebyns 15 709 km². Beräknat för vinterbeteslandet är störningsområdet 54 % (4111 km²) av samebyns 7656 km² vinterbetesmark. I scenariot för år 2050 beräknas det totala störningsområdet till 39 % (6131 km²) av hela samebyn och 50 % (3815 km²) av vinterbeteslandet. Scenarioberäkningen visar att är det möjligt att faktiskt öka den tillgängliga betesarealen i ett framtida renbeteslandskap genom ett antal strategiska åtgärder i landskapet.

Erfarenheterna från tjänstemännen som deltog i denna studie visar på avsevärda hinder i det befintliga regelverket och myndighetspraxis för att beakta de kumulativa effekterna. Följande hinder för att beakta kumulativa effekter i tillståndsprocesserna identifierades:

1. Isolerade stuprör och fragmenterade tillståndsprocesser;
2. Bristande underlag vid tillståndsprövning;
3. Hög arbetsbörda och orealistiska förväntningar på samebyarna;
4. Spänningar mellan politisk styrning och myndighetsutövning;
5. Olika tolkningar av regelverk och underlag.

Följande åtgärder som kan anammas för att förbättra beaktandet av kumulativa effekter i tillståndsprocesserna framkom:

1. Minska fragmentering i prövningen;
2. Säkerställa en oberoende MKB-process;
3. Etablera en gemensam databas och en regional landskapsplanering;
4. Införa en toleransnivå för vad samebyar förväntas tåla;
5. Förse renskötseln med tillräckliga resurser

Slutsatser

Denna studie initierades i syfte att sätta igång en strukturerad diskussion kring hur myndigheter kan ta hänsyn till och motverka kumulativa effekter av andra markanvändningar på renskötseln. Detta kommer att kräva fortsatt engagemang från de involverade aktörerna. Vi skulle gärna se att dialogen utökas till att innefatta också bolag och deras konsulter, då denna pilotstudie fokuserade på myndigheternas erfarenhet.

I brist på tydliga riktlinjer och praxis kring hur kumulativa effekter ska beaktas får enskilda tjänstemän för närvarande en svår sits när de förväntas medla mellan samebyar och bolag. Omfattande osäkerhet präglar vad som kan betraktas som ”relevanta” effekter, vilka metoder som är legitima för att beakta dessa effekter, och hur evidensen bör inkluderas i beslutsfattandet. När regelverk och procedur är otydliga, lämnar staten i praktiken över ansvaret till samebyarna och bolagen att, på eget initiativ, förhandla kring vad som är relevanta effekter att ta hänsyn till. Det finns starka argument för att skapa en tydligare ansats inom lagstiftning och förvaltningspraxis så att hänsyn kan tas till de kumulativa effekterna.