Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att redovisa hur miljömålsarbetet

bedrivs i landets kommuner. För att genomföra redovisningen har Naturvårdsverket

gett statsvetenskapliga forskare i Göteborg och Umeå i uppdrag att genom enkäter

och intervjuer studera kommunernas miljömålsarbete. Verket har dessutom samarbetat

med Sveriges Kommuner och Landsting, (SKL) som också genomfört enkäter

och intervjuer i samma syfte. Både forskarnas och SKL:s undersökningar har publicerats

i separata rapporter.

Det kommunala miljömålsarbetet är omfattande. 84 procent av kommunerna arbetar

med miljömål. Drygt en tredjedel har tagit fram och antagit egna kommunala

miljömål utifrån de nationella och regionala målen. I ytterligare knappt 40 procent

pågår sådant arbete. Knappt en tiondel har miljömål som inte utgår från de nationella

och regionala medan en del inte tar fram egna miljömål utan nöjer sig med att

hämta stöd från de nationella. Glesbygdskommuner och kommuner med färre än

12500 invånare är överrepresenterade bland de kommuner som inte arbetar med

miljömål.

Kommunerna har ökat sina satsningar på miljö och hälsa med 35 procent mellan

1999 och 2005. Ökningen pågick fram till 2003, varefter verksamhetens kostnader

minskade med tre procent.

Kommunerna tillmäter generellt sett inte något av de 15 miljömålen vare sig särskilt

hög eller särskilt låg prioritet. Men några miljökvalitetsmål har något högre

prioritet än övriga, nämligen Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Hav i

balans och levande kust samt God bebyggd miljö. I de större städerna prioriterar

man målen God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och Giftfri

miljö mer än övriga mål, medan de mindre kommunerna fäster större vikt än övriga

kommuner vid målen Ingen övergödning och Myllrande våtmarker.

Vilken politisk majoritet som råder har däremot inte någon avgörande betydelse för

i vad mån kommunerna arbetar med miljömål eller hur de prioriterar mellan miljömålen.

Politisk majoritet påverkar inte heller antagandet av miljöplan. Kommuner

med borgerlig och socialistisk majoritet har antagit en samlad miljöplan sedan

år 2000 i ungefär samma utsträckning, det vill säga mellan 35 och 40 procent har

gjort det.

De flesta kommuner samarbetar med länsstyrelserna i miljömålsarbetet. Samarbete

sker också med organisationer, med företag och lokalt näringsliv samt med regionala

samverkansorgan. Men bara tre procent av kommunerna samarbetar med centrala

myndigheter i stor utsträckning medan en dryg tredjedel gör det i viss mån.

Samarbetet med länsstyrelserna, landstingen och regionala samverkansgrupper får

varierande omdömen av kommunerna. Nästan hälften av miljöansvariga tjänstemän

ser i stor utsträckning det regionala arbetet med miljömål som ett stöd för det kommunala

arbetet. De flesta andra ser detta i viss mån. Samtidigt förekommer flera

kritiska kommentarer om nyttan av samarbetet med länsstyrelsen, särskilt från

politiskt håll.

Tillfrågade personer inom kommunerna ser en tendens att staten mer direkt styr

miljöarbetet jämfört med 1990-talet och Agenda 21-arbetet. Det beror inte bara på

en ökad lagstiftning, utan den omfattande stödgivningen från LIP och Klimp är

också viktig. Även de nationella miljökvalitetsmålen har ett ovanifrånperspektiv.

Ekonomiska styrmedel som skatteväxlingen och handeln med utsläppsrättigheter

nämns också, liksom de regionala tillväxtprogrammen som upprättas av länsstyrelserna

och fastställs av regeringen.

Vad gäller miljömålsarbetet inom den kommunala organisationen ligger ansvaret

för miljömålsarbetet på kommunstyrelsen i två tredjedelar av kommunerna. I

knappt en tredjedel ligger ansvaret på miljö- och byggnadsnämnd, samhällsbyggnadsnämnd

eller annan facknämnd med ansvar för miljön. I många kommuner är

medborgare, företag och organisationer engagerade i samarbetet. Näringslivsutveckling

och tillväxtfrågor diskuteras i sådana sammanhang. Skola och förskola ses

som viktiga för att få barn intresserade av miljö som framtidsfråga.

I åtta undersökta kommuner har man nedprioriterat aktiviteter riktade mot vanliga

medborgare sedan 1990-talet och Agenda 21. Den utåtriktade verksamheten har

främst bedrivits i de referensgrupper med företag och organisationer som i flera

kommuner knutits till miljömålsarbetet.

Vidare har miljömålsarbetet fått karaktären av ett bredare åtagande inom den

kommunala förvaltningsorganisationen som, om än i varierande grad, engagerar

olika delar av denna, inte bara miljö- och hälsoskyddskontoret eller dess motsvarighet.

Samtidigt är miljömålsarbetet i högre grad en sektorsfråga än vad Agenda

21-arbetet var. Agenda 21 innebar ofta en strategi för lokal hållbarhet.

Miljömålsarbetet möter vissa hinder. Bristande resurser, ekonomiska eller personella,

är enligt nästan 60 procent av kommunerna ett stort hinder för arbetet med

miljömål. Bristande stöd från staten ser knappt en tredjedel som ett stort hinder.

Tillsynen, som föreskrivs i miljöbalken, är resurskrävande vilket ibland går ut över

arbetet med att utarbeta miljömål – samtidigt som de flesta kommuner menar sig ha

nytta av miljömålen i tillsynsarbetet. 20 procent av kommunerna anser sig inte ha

möjlighet att prioritera annat miljöarbete än tillsynsarbete. Av dem som inte inlett

något arbete med miljömålen är siffran 50 procent, ofta mindre kommuner och

glesbygdskommuner.

NATURVÅRDSVERKET

Kommunernas miljömålsarbete

Otillräckligt engagemang är ett annat stort hinder enligt drygt 25 procent av de

tjänstemän som besvarat SKL:s enkät. De pekar på otillräcklig kommunalpolitisk

vilja och bristande intresse samt otillräckliga styrmedel på lokal nivå. En av sex

uppfattar bristande engagemang från medborgare och företag samt otillräcklig

kommunal rådighet som ett hinder i hög grad. Men drygt tio procent anser att det

inte finns några större hinder för miljömålsarbetet.

Slutligen ses även målkonflikter, i det här fallet mellan miljömål och andra politiska

mål och intressen, som ett stort hinder för miljömålsarbetet. Ett kritiskt tema i

kommunintervjuerna är att ”allt från politiken och näringslivet till den enskilde

människans ageranden, i rollen som konsument etc reproducerar ett icke hållbart

system; en samhällsordning där miljö och hållbar utveckling inte utgör någon huvudprioritet”.

Det innebär att näringslivsintressena och ekonomiska önskemål

många gånger tar överhanden över miljöhänsynen: vid målkonflikterna blir med

andra ord det bristande miljöengagemanget inom kommunen inte sällan tydligt.

Enligt forskarstudien tycks miljöintresset närmast regelmässigt underordnas vitala

ekonomiska intressen, exempelvis vid vägbyggen, gruvdrift och etableringar av

företag och handel.

Staten agerar ibland själv mot miljömålen då den genom centrala åtgärder och

uppdrag åt centrala myndigheter satsar på andra politikområden såsom transporter

och näringslivsutveckling. Staten vidtar åtgärder inom kommunerna, genom exempelvis

infrastruktursatsningar som motorvägar och flygfält samt satsningar på så

kallade riksintressen i form av bland annat gruvdrift.

Tillfrågade personer inom kommunerna ser samtidigt fördelar och möjligheter med

miljömålsarbetet. Enligt bakgrundsrapporterna utgör miljömålen ett trovärdigt och

användbart verktyg i det lokala arbetet för en hållbar utveckling. Arbetet leder till

ökad synlighet, kunskap och engagemang för miljöfrågor, och dessutom en gemensam

grund för samarbete och kommunikation mellan den nationella, den regionala

och den kommunala nivån. Det blir också ett ökat samarbete över förvaltningsgränserna

inom kommunen vilket leder till en bra koppling mellan miljömål och konkreta

åtgärder. Miljöfrågorna finns i större utsträckning med i den kommunala

planeringen. Jämfört med Agenda 21 har miljömålsarbetet en närmare koppling till

organisation och ansvar.

Några viktiga faktorer som gjort att vissa kommuner ligger längre fram än andra i

miljömålsarbetet är politiskt ledarskap i miljöfrågorna och drivande tjänstemän.

Dessutom bidrar ett aktivt föreningsliv som driver miljöfrågorna framåt och en

vilja att marknadsföra sig som en miljövänlig kommun.

Några sammanfattande iakttagelser görs i rapporten.

För det första har måltänkandet

i hög grad slagit igenom på kommunal nivå. Frågorna anses oftast ha fått en

högre politisk prioritering.

För det andra uppger man sig inom de flesta kommunerna

ha stor nytta eller åtminstone viss nytta av de nationella miljömålen, och att

NATURVÅRDSVERKET

Kommunernas miljömålsarbete

9

de har resulterat i konkreta åtgärder i kommunen. Bara inom knappt en femtedel av

kommunerna håller man inte med om det.

Men

för det tredje finns det en betydande obalans i miljömålsarbetets förutsättningar:

större kommuner kan avsätta mer resurser till arbetet, och kommuner med

stark ekonomisk utveckling har ibland större möjligheter att styra miljöpåverkande

verksamheter inom sitt område. Klyftan mellan resursstarka och resurssvaga kommuner

kan vidgas inte minst därför att LIP- och Klimpstöden i stor utsträckning har

tillfallit stora och medelstora kommuner. Men bilden är sammansatt. Några av

landets glesbygdskommuner är bland de mest offensiva när det gäller strategiskt

arbete för hållbar utveckling.

Och

för det fjärde, även om miljömålen anses vara ett bra verktyg så eliminerar de

i sig inte de hinder som miljöarbetet möter, nämligen bristande resurser, otillräckligt

engagemang och målkonflikter. Särskilt mindre kommuner saknar ofta pengar

och personal att satsa på mycket mer än det i lag föreskrivna tillsynsarbetet.

Samtidigt pekar man inom kommunerna på olika möjligheter att nå miljömålen.

Det gäller att engagera företag, organisationer och medborgare i miljöfrågorna.

Skolan och förskolan kan hjälpa till genom att intressera barn för miljön. Miljömålen

kan integreras bättre i planering och förvaltning. Förhoppningen bland kommunerna

är att detta kan bidra till en hållbar utveckling.

The Government has requested the Swedish Environmental Protection Agency to

produce a report on how the work on Sweden’s environmental objectives is being

progressed in the municipalities. In order to produce the report the Environmental

Protection Agency asked political science researchers from Gothenburg and Umeå

to study the work on environmental objectives at the local level by means of surveys

and interviews. The Agency has, in addition, cooperated with the Swedish

Association of Local Authorities and Regions (SKL) which has also conducted

surveys and interviews for the same purpose. The results of both the researchers’

and SKL’s work have been published in separate reports.

First a few words about the administrative setup of Sweden. The central government

is mainly placed in the capital, Stockholm, but its administrative tiers are also

the counties (län) and the local authorities: the municipalities. By tradition, the

local authorities of Sweden have a relatively strong position. The constitution

states that Swedish democracy is realised by a parliamentary system of government

and through local self-government. Popular elections are held simultaneously at

national, county and municipal level every fourth year. The average number of

inhabitants of a municipality are 26.200 persons, but the numbers vary from some

700.000 (Stockholm) to a few thousand.

The current 290 municipalities form sub-divisions of the 21 counties, and the municipal

bodies of government have the rights to decide local rates of taxation and to

charge for certain services. The Local Government Act from 1991 specifies the

responsibilities and action-space for the municipal assemblies and other local authorities.

The compulsory responsibilities stated by national law are for example

social service, care of elderly, disabled persons, childcare and pre-school, public

schools, health and environment, sanitation and waste disposal, water and drainage.

Voluntary responsibilities vary a great deal between municipalities, but could for

example include leisure activities, culture, housing, energy and industrial policies.

For smaller municipalities with demographic instability there exists in reality a

very limited local self-independence.

The environmental objectives work done by the municipalities is extensive and 84

percent of them are currently involved. Over a third of them have produced and

adopted their own local environmental objectives based on the national and regional

objectives and such work is ongoing in almost a further 40 percent of local

areas. Just under a tenth have environmental objectives which have not been based

on the national and regional objectives. Rural areas and areas with fewer than

12,500 inhabitants predominate among those local authorities not working on environmental

objectives.

The municipalities have increased their level of investment in environmental and

health measures by 35 percent between 1999 and 2005. The increase took place

principally over the period to 2003 after which the costs involved fell by three

percent.

In general, the municipalities do not attribute especially high or especially low

priority to any of the 15 environmental objectives. But some of the environmental

quality objectives have somewhat higher priority than others, namely Reduced

Climate Impact, Zero Eutrophication, a Balanced Marine Environment, Flourishing

Coastal Areas and Archipelagos, and a Good Built Environment. In the larger

towns and cities the priority tends to be on the objectives for a Good Built Environment,

Reduced Climate Impact, Clean Air and a Non-Toxic Environment while

the smaller communities place more weight on the objectives for Zero Eutrophication

and Thriving Wetlands.

The studies show, however, that the political majority in a particular area has no

decisive bearing on the relative priority assigned to the various objectives by that

local authority. Nor does a political majority affect the adoption of environmental

plans. Over the period since 2000, municipalities with conservative or socialist

majorities have adopted an overall environmental plan to an approximately equal

extent, that is to say between 35 and 40 percent have done so.

Most municipalities cooperate with their county administrative boards in the course

of their work on environmental objectives. They also work with organisations, with

companies and with the local business community as well as with regional cooperation

agencies. But only three percent of the municipalities cooperate with central

authorities to any great extent, with barely a third having any contact at all in this

respect.

With regard to cooperation with the county administrative boards, county councils

and regional cooperation agencies, the views expressed by the municipalities vary

considerably. Almost half of the civil servants responsible for environmental matters

think that the cooperation with the county administrative boards gives support

to the local work, but there are also critical remarks about the limited use of the

county administrative board and regional environmental collaboration.

The municipalities see a tendency for the state to influence more and more of the

environmental work compared to the 1990-ies and the Agenda 21 work. The reason

for this is an increased legal framework, the extensive financial support available

from the Local Investment Programme (LIP) and the Climate Investment Programme

(Klimp), and furthermore the national environmental objectives which

also play a clear and significant role for the municipalities. Financial policy instruments

such as green taxes and greenhouse gas emissions trading are also mentioned,

as are the Regional Growth Programmes established by the county administrative

boards and endorsed by the Government.

Where the environmental objectives work at local authority level is concerned,

responsibility for this work lies with the executive board of the local council in two

thirds of the municipalities. In just under a third, the responsibility lies with the

Environmental and Building Committee, the Planning Committee or other committee

with environmental responsibilities. In many local areas, there is collaboration

between the citizens and local businesses and organisations. Industrial and business

development, and question of economic growth, are discussed in such forums. In

schools, and at the pre-school stage, children’s interest in the environment, as an

important question for the future, can be stimulated.

In eight of the municipalities studied, there has been a lowering of priority regarding

activities oriented towards the ordinary citizen while, at the same time, the

outwardly directed activities take place primarily in the reference groups that include

companies and organisations which, in many local areas, are associated with

the environmental objectives work.

The environmental objectives work has, moreover, taken on the character of a

broader undertaking within the local administrative organisation which, even

though to a varying degree, involves various parts of the organisation and not just

the Environmental Health Protection office or its equivalent. At the same time, the

environmental objectives work is more sector-oriented than was the Agenda 21

work. Agenda 21 is often all about a strategy for local sustainability and the longterm

development of the local area: public health, lifestyles and a sustainable local

economy are central considerations.

The environmental objectives work has to overcome certain obstacles. A shortage

of resources, both human and financial, is a major hindrance for the work on environmental

objectives, according to almost 60 percent of the municipalities. Inadequate

state support is seen by just under a third as a major problem. The supervision

called for in the Environmental Code is demanding in terms of resources, and

this affects, among other things, the work on environmental objectives – at the

same time as most municipalities think that the environmental objectives are useful

in the supervision. Some 20 percent of the municipalities feel unable to give priority

to environmental activities apart from the statutory work of supervision. Among

those who have not embarked on environmental objective work, the figure is 50

percent, most often rural areas and smaller municipalities.

Inadequate involvement is another substantial obstacle according to over 25 percent

of the officials who responded to SKL’s survey. They point to a low level of

political will and interest at local level combined with inadequate means of control.

One in six cite a lack of involvement on the part of individuals and businesses,

allied to a shortage of local resources, as being a serious obstacle. But over 10

percent do not see any major hindrance in the way of progress towards the environmental

objectives.

NATURVÅRDSVERKET

Kommunernas miljömålsarbete

13

In conclusion it appears that conflicts between objectives, in this case between

environmental objectives and other political aims and interests, are also seen as

serious obstacles for the work on environmental objectives. A critical theme in the

interviews at local level is that “everything from politics and economic considerations

to the behaviour of the individual as a consumer etc., conspires to produce a

non-sustainable system; a social order in which the environment and sustainable

development are far from the main priority”. That means that business interests and

financial aspirations very often outweigh environmental considerations; where

there is a conflict between objectives, in other words, the failure of local authorities

to engage sufficiently in environmental matters is far from seldom the case. According

to the research reports environmental considerations are almost regularly

subordinated to vital economic interests, such as road constructions, mining, and

establishing enterprises and trade centres.

The state itself occasionally acts to the detriment of the environmental objectives

when it takes steps, either though measures taken centrally or through tasks placed

on central authorities, in other areas of policy such as transport or economic development.

The state takes action within local authorities in the form, for example, of

investment in infrastructure such as motorways and airfields or in so-called areas of

national importance in the form, for example, of mining activities.

At the same time, the municipalities see advantages and possibilities in the environmental

objectives work. According to the background reports, the environmental

objectives constitute a credible and usable tool in the context of local efforts

in support of sustainable development. The work is leading to increased visibility,

knowledge and engagement in environmental matters as well as providing a common

basis for collaboration between the national, regional and local levels. There is

also increased cooperation across administrative boundaries within local authorities

which in turn leads to a mutually beneficial linkage between environmental objectives

and concrete measures. Environmental questions are being included to an

increasing extent in local government planning. Compared with Agenda 21, the

work on environmental objectives is more closely coupled with regard to organisation

and responsibility.

Some important factors have contributed to a situation in which some local authorities

are further advanced with their environmental objectives work than others.

These factors include political leadership where environmental matter are concerned,

motivated and energetic officials, an active communal life helping to put

the spotlight on environmental questions, and a desire on the part of the municipalities

to market their local area as an environmentally friendly community.

Some general conclusions are reached in the report.

Firstly, the idea of objectives

has had a major impact at local level. Environmental considerations are often given

more weight.

Secondly, most municipalities regard the national environmental

NATURVÅRDSVERKET

Kommunernas miljömålsarbete

14

objectives as being very useful, or at least being of some use, and that the objectives

have resulted in concrete measures at local level. Only a small proportion of

them, barely one fifth, do not agree with this view.

Thirdly

, however, there is a significant imbalance in the situation regarding work

on environmental objectives: larger local authorities are able to devote more resources

to this work, and municipalities experiencing strong economic growth are

sometimes better able to influence local businesses which have an environmental

impact in their area. The gulf between resource-rich and resource-poor local authorities

can widen, not least because LIP and Klimp support goes largely to large

and medium-sized municipalities. But the picture is a complex one: some of the

country’s rural municipalities, where there are few inhabitants and money is short,

are among the most energetic and forceful where strategic measures in support of

sustainable development are concerned.

And

fourthly, even though environmental objectives are regarded as being an excellent

tool, they do not in themselves eliminate the obstacles in the way of environmental

work, namely a shortage of resources, inadequate involvement and conflict

between objectives. Particularly the smaller municipalities often lack funding

and the personnel needed if they are to engage in much more than the legally prescribed

work of supervision.

At the same time, the municipalities have highlighted possible ways of achieving

environmental objectives. Companies, organisations and individuals alike have to

become engaged in environmental matters. At school, and even pre-school, much

can be done to stimulate children’s interest in the environment. Environmental

objectives need to be better integrated with planning and administrative processes.

The municipalities share the hope that this can contribute to sustainable development

in the future.