Naturvårdsverket ansvarar för att samordna uppföljningen av de svenska miljömålen

– generationsmålet såväl som de 16 miljökvalitetsmålen. I juli 2012 ska en

fördjupad utvärdering av miljömålen rapporteras till regeringen. En av uppdragspunkterna

i regeringsuppdraget löd

”En analys som identifierar synergimöjligheter

och de bakomliggande orsakerna till problem som försvårar möjligheterna att nå

miljökvalitetsmålen och generationsmålet, t.ex. trender i samhällsutvecklingen,

målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och konflikter med andra samhällsintressen”.

Syftet med denna studie av synergimöjligheter och problem är att ta fram

underlag till denna fördjupade utvärdering. Målet med analysen är en sammanställning

som svarar på ovanstående uppdragspunkt i regeringsuppdraget.

Det som är nytt i denna rapport är ansatsen att

jämföra regionala och nationella

erfarenheter av olika problem och synergimöjligheter som ofta framkommer i analyser

av miljömålsarbetet. Här visar resultaten att bilden är samstämmig mellan de

båda nivåerna. Nytt är även försöket att strukturera upp och karaktärisera målkonflikter

och synergier för att på så sätt tydliggöra grunden för prioriteringsarbetet

och därmed möjligen kunna förenkla i prioriteringsprocessen.

Studiens resultat visar att de viktigaste konflikterna finns mellan miljökvalitetsmålen

och andra politikområden, det vill säga mellan miljökvalitetsmålen och operationaliseringen

av andra politikområdens produktionsmål. Dessa politikområden är

näringspolitik, skogspolitik, energi och regional utveckling. Samma områden är

problematiska även på den regionala nivån, men där finns även andra problem i de

fall miljökvalitetsmålen krockar med verksamhet som länsstyrelsen bedriver.

Många av konflikterna med andra politikområden beskrivs av studiens respondenter

som äkta i den betydelsen att de tillfrågade saknar rådighet över konflikten. Det

är tydligt att dessa konflikter måste lösas med hjälp av politiska ställningstaganden.

Få äkta konflikter verkar finnas mellan miljökvalitetsmålen – främst finns konflikter

mellan klimatmålet och övriga miljökvalitetsmål.

Även inom miljömålsförvaltningen återfinns problem och då i form av exempelvis

bristande samverkan och resursbrist. I de fall där en myndighet har möjlighet att

öka samverkan med andra eller göra en omfördelning av resurser så rör det sig om

ett oäkta problem. Om en myndighets instruktion inte underlättar samverkan med

andra myndigheter inom miljömålsförvaltningen eller om resurstilldelningen är

underdimensionerad så utgör detta ett äkta problem sett i ett förvaltningsperspektiv.

När produktionsmålen inom ett politikområde (till exempel skogspolitik) står i

konflikt med hänsynsmål i form av miljökvalitetmålen, framträder produktionsmålen

tydligare och blir styrande för utvecklingen. Detta blir ur ett miljömålsperspektiv

en tydlig äkta konflikt som för sin lösning behöver tydliga politiska avvägningar.

NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6474

Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet

7

Många gånger uppstår konflikter och problem på grund av oklarheter i ägarskap,

rådighet och ansvar över en fråga, på det sätt som beskrivits ovan. För att kunna

hantera målkonflikter krävs ställningstaganden och prioriteringar. Lösningen på de

äkta konflikterna ligger på den politiska nivån. Här är det viktigt att se över konflikt-

och problemområdena för att kunna nå långsiktigt hållbara lösningar.

Studiens respondenter bedömer att det i stort finns fler synergimöjligheter än målkonflikter.

Synergier återfinns främst mellan miljökvalitetsmålen och då relaterat

till

Ingen övergödning, Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv samt Begränsad

klimatpåverkan.

Synergier mellan miljömålen och andra politikområden återfinns

främst med folkhälsa, skogspolitik och energipolitik. Bilden ser likadan ut på den

regionala nivån. De flesta synergier som i studien lyfts fram kopplade till miljökvalitetsmålen

definierades som äkta. I viss mån kan synergier dock ge negativa konsekvenser

direkt eller på sikt. Att i det fortsatta miljömålsarbetet ha med sig synsättet

att även synergier kan vara oäkta eller skenbara kan bidra till att upptäcka fallgropar,

till exempel att synergier på en nivå kan visa sig ha negativa effekter på en

annan nivå. Att beakta detta faktum kan göra aktörer uppmärksamma på behovet

av noggranna konsekvensbedömningar även i relation till miljökvalitetsmål som

vid en första anblick inte anses beröras av en åtgärd.

Trender i samhällsutvecklingen har stor påverkan på möjligheterna att nå måluppfyllelse

för miljökvalitetsmålen. Trender med negativ inverkan på miljöarbetet är

också de som utgör de starkaste trenderna i samhällsutvecklingen. Hit hör trender

som rör bland annat konsumtionsökning, kortsiktighet och globalisering. Dessa

förstärker målkonflikterna medan de positiva trenderna kan förstärka synergimöjligheterna.

Ett framgångskoncept vara att hitta nyckelaktörer som kan bromsa upp

effekten av de negativa trenderna. Lika viktigt är det att stödja de nyckelaktörer

som kan förstärka de positiva trenderna. Att bygga på samverkan och samarbete

kan föra miljöarbetet framåt.

Den stora frågan som miljömålsarbetet har att brottas med ligger i samhällsutvecklingen

och de trender som styr oss. Hänsynsmål – till exempel miljökvalitetsmålen

– driver endast i begränsad utsträckning samhällsutvecklingen. Det gör i högre grad

frågan om en god ekonomisk utveckling och ett socialt välbefinnande, till exempel

hälsa. En stor utmaning ligger i att kombinera en god ekonomisk utveckling med

ett framgångsrikt miljöarbete. De positiva trender som förekommer i denna studie

finns främst i beteendemönster i samhället och hos den enskilde. Kopplingen till

människors önskan om en god hälsa kan vara värd att uppmärksamma.

Studiens resultat och slutsatser pekar på betydelsen av att politikerna tar ett helhetsgrepp

över och värderar miljöarbetet i relation till andra mål. Handlingsutrymmet

påverkas även av internationella sammanhang och EU-lagstiftning. För att

närma sig de stora problemen behövs nya angreppssätt.

About the Swedish Environmental Objectives

The first objectives for the environmental policy were decided by the Swedish

Riksdag in 1999.

1 Since 2010 Sweden has 16 environmental quality objectives and

one generation goal. The generational goal – the overall goal of Swedish environmental

policy – defines the direction of the changes in society that need to occur

within one generation if the country’s environmental quality objectives are to be

achieved.

The generational goal means that the basic conditions for solving the environmental

problems we face are to be achieved within one generation, and that environmental

policy should be directed towards ensuring that:



Ecosystems have recovered, or are on the way to recovery, and their longterm

capacity to generate ecosystem services is assured.



Biodiversity and the natural and cultural environment are conserved, promoted

and used sustainably.



Human health is subject to a minimum of adverse impacts from factors in

the environment, at the same time as the positive impact of the environment

on human health is promoted.



Materials cycles are resource-efficient and as far as possible free from

dangerous substances.



Natural resources are managed sustainably.



The share of renewable energy increases and use of energy is efficient,

with minimal impact on the environment.



Patterns of consumption of goods and services cause the least possible

problems for the environment and human health.

Sixteen environmental quality objectives describe the state of the Swedish environment

which environmental action is to result in. These objectives are to be met

within one generation, i.e. by 2020 (2050 in the case of the climate objective).The

16 environmental quality objectives defines objectives within different areas. They

are:

1. Reduced Climate Impact

2. Clean air

3. Natural Acidification Only

4. A Non-Toxic Environment

5. A Protective Ozone Layer

6. A Safe Radiation Environment

7. Zero Eutrophication

8. Flourishing Lakes and Streams

9. Good-Quality Groundwater

1

Regeringens proposition 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.

NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6474

Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet

9

10. A Balanced Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and Archipelagos

11. Thriving Wetlands

12. Sustainable Forests

13. A Varied Agricultural Landscape

14. A Magnificent Mountain Landscape

15. A Good Built Environment

16. A Rich Diversity of Plant and Animal Life

Follow-up and evaluation of the objectives

The idea of the environmental quality objectives is that they should be followed up

on a regular basis, with annual reports to the Government and an in-depth evaluation

once every parliamentary term. A number of government agencies are responsible

for following up and evaluating specific environmental quality objectives.

The Swedish Environmental Protection Agency, working with all the agencies with

responsibilities within the environmental objectives system, prepares an overall

report to the Government. The next in-depth evaluation is to be handed over to the

Government in June 2012.

The study

The Swedish Environmental Protection Agency is responsible for coordinating the

follow up of Sweden’s environmental objectives – the generation goal, as well as

the 16 environmental quality objectives. In July 2012, an in-depth evaluation of the

environmental objectives is to be reported to the government. One of the items in

the assignment from the government specified “

An analysis that identifies synergy

opportunities and the underlying causes of problems that limit opportunities for

fulfilling the environmental quality objectives and the generation goal, such as

trends in social development, conflicts of aims between the environmental quality

objectives, and conflicts with other public interests

”. The aim of this study of synergy

opportunities and problems is to create supporting material for this in-depth

evaluation. The goal of the analysis is to create a compilation that fulfils the above

item in the assignment from the government.

What is new in this report is the attempt to

compare regional and national experiences

of different problems and synergy opportunities that often become apparent

in the analysis of environmental objective work. The results here show that the

picture is consistent at both levels. Another new feature is the attempt to structure

and characterise the conflicts of aims and the synergies in order to clarify the basis

on which priorities are defined and thereby to be able to simplify the process of

defining priorities.

The results of the study show that the most important conflicts are between the

environmental quality objectives and other policy areas, that is, between the environmental

quality objectives and the operationalisation of the production objectives

of other policy areas. These policy areas are economic policy, forestry policy, en

NATURVÅRDSVERKET

RAPPORT 6474

Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet

10

ergy and regional development. The same areas are also problematic at the regional

level, but at this level there are additional problems in cases in which the environmental

quality objectives conflict with activities being carried out by the county

administrative board. Many of the conflicts with other policy areas are described

by the respondents in the study as real in the sense that those questioned lack the

authority to make the decisions needed to resolve the conflict. It is apparent that

solving these conflicts involves making political decisions regarding policy positions.

There seem to be few real conflicts between the environmental quality objectives

– mostly these are between the climate objective and the other environmental

quality objectives.

There are also problems within the administration of work on environmental objectives,

and these are in the form, for example, of insufficient cooperation and lack of

resources. In those cases in which a public authority has the possibility to increase

cooperation with others, or to make a redistribution of resources, the matter can be

considered to be an unreal problem. If the instructions to a public authority do not

facilitate cooperation with other public authorities within the area of environmental

objectives, or if the allocation of resources is insufficient to meet needs, this is a

real problem from the perspective of administration. When the production goals

within a policy area (for example, forestry policy) are in conflict with environment,

health and safety goals in the form of environmental quality objectives, the production

goals appear more distinct and become the determining factors for development.

From the perspective of environmental objectives, this is clearly a real conflict

whose solution requires political consideration.

Conflicts and problems many times arise because of a lack of clarity in the ownership

of, right of authority over and responsibility for an issue, in the manner described

above. To be able to manage conflicts of aims, it is necessary to decide on a

position and to define priorities. The solution to these real conflicts lies at the political

level. In this context, it is important to revise conflict and problem areas to

be able to find long-term, sustainable solutions.

The respondents of the study consider that there are in general more synergy opportunities

than there are conflicts of aims. The synergies are chiefly found between

the environmental quality objectives and are then related to

Zero eutrophication,

Sustainable forests, A rich diversity of plant and animal life

and Reduced

climate impact.

Synergies between environmental objectives and other policy areas

are found chiefly in the areas of public health, forestry policy and energy policy.

The picture is similar at the regional level. Most of the synergies connected to environmental

quality objectives that were highlighted in the study were defined as

real. To a certain extent though, synergies can have negative consequences, either

immediately or in the long run. Having in the continuing work on environmental

objectives a viewpoint that even synergies can be unreal or illusory can contribute

to the discovery of pitfalls, for example that synergies at one level can turn out to

have negative effects at another level. Paying attention to this fact can make the

NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6474

Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet

11

actors mindful of the need for careful assessments of consequences even in relation

to environmental quality objectives that at first glance do not seem to be affected

by a measure.

Trends in social development have considerable influence on possibilities to fulfil

environmental quality objectives. Trends that have a negative effect on environmental

work are also those that comprise the strongest trends in social development.

These include trends that concern increasing consumption, short-sightedness

and globalisation. These strengthen the conflicts of aims, whereas the positive

trends can strengthen synergy opportunities. One strategy for success can be to find

key actors who can slow down the effects of the negative trends. Just as important

is supporting key actors who can strengthen the positive trends. Building on cooperation

and collaboration can move environmental work ahead.

The main issue that must be dealt with in work on environmental objectives concerns

social development and the trends that control us. Environment, health and

safety goals – such as environmental quality objectives – govern social development

only to a limited extent. Social development is more strongly controlled by a

good economic development and social well-being, for example health. A major

challenge is combining good economic development with successful environmental

work. The positive trends that were found in this study primarily concerned patterns

of behaviour in society and in the individual. The connection to the wish by

people to have good health can also be worth noting.

The results and conclusions of the study indicate the importance of politicians taking

a comprehensive view and valuing environmental work in relation to other

goals. The room for action is also affected by the international context and EU

legislation. Approaching the major problems requires new ways of working.

NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6474

Synergimöjligheter, målkonflikter