Den svenska klimatpolitiken utgår från målstyrning. Det innebär att riksdagen fastställer övergripande mål utifrån vilka sedan styrmedel införs och åtgärder genomförs. Med jämna mellanrum utvärderas om målen förväntas nås och hur effektiva de använda styrmedlen är. På så vis kan den strategi som krävs för att nå målen justeras. Kontrollstation 2008 är en sådan utvärdering av den svenska klimatpolitiken. Denna rapport utgör en del av Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till regeringen i arbetet med Kontrollstation 2008. Rapporten utgör en analys av befintliga och föreslagna klimatmål för Sverige på lång sikt (år 2050-2100), medellång sikt (år 2020) och kort sikt (år 2012). Även sektorsvisa inriktningsmål analyseras. Fokus i analysen läggs vid att bedöma hur ett mål om minskade utsläpp av växthusgaser med 25 % för Sverige till år 2020 (jämfört med år 1990) kan nås och vilka konsekvenser olika vägval kan ge. Då klimatproblematiken är genuint global sätts även det svenska målet i ett internationellt sammanhang. Nedan sammanfattas våra analyser och slutsatser. Människan påverkar klimatet och effekterna av global uppvärmning är allvarliga Människan påverkar klimatet. Det råder det stor enighet om idag – såväl inomvetenskapen som i politiken. FNs klimatpanel (IPCC) menar i sin fjärde utvärderingsrapport att den mesta av den höjning av globala medeltemperaturen som observerats sedan mitten av 1900-talet mycket sannolikt beror på den observerade ökningen av antropogena utsläpp av växthusgaser. Den förväntade temperaturändringen till år 2100 bedöms innebära en ökning med 1,8° C till 4,0° C jämfört med slutet av 1900-talet om inga ytterligare klimatinitiativ genomförs . Med stigande temperatur kommer vi att se påtagliga effekter för människor, miljö och ekonomi. Det är nödvändigt att den globala temperaturen inte tillåts öka med mer än 2° C Flera bedömningar indikerar att en temperaturökning kring 2° C jämfört med förindustriell temperatur kan leda till allvarliga konsekvenser på miljön. För att med god sannolikhet undvika temperaturökningar över 2° C visar nyligen presenterade beräkningar att det skulle krävas en stabilisering av växthusgashalten på ca 400-450 ppm CO2-ekvivalenter. I dag är koldioxidhalten 380 ppm och därutöver bidrar övriga växthusgaser, av vilka flera är relativt långlivade, med betydande klimatpåverkan. Låga stabiliseringsnivåer är möjliga att nå genom kraftiga utsläppsminskningar av samtliga växthusgaser inom en snar framtid. Utvecklingen underlättas av att metan och lustgas har en relativt kort uppehållstid i atmosfären. En annan viktig förutsättning är att haven fortsätter att ta upp koldioxid under lång tid framåt. 5Det långsiktiga klimatmålet bör relatera till den globala temperaturökningen istället för till koncentration av växthusgaser eller utsläpp per capita Vi föreslår att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan uttrycks som att miljökvalitetsmålet innebär att den globala medeltemperaturen inte skall öka med mer än 2° C över den förindustriella nivån. Sverige skall verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. Ett 2-gradersmål ansluter väl till klimatkonventionens mål om att förhindra allvarliga konsekvenser för människa och miljö. En fördel med ett temperaturmål jämfört med ett koncentrations- eller utsläppsmål är att det har en närmare koppling till miljöeffekterna. Den långsiktiga kopplingen mellan ett 2-gradersmål, stabiliseringsnivåer för växthusgaskoncentrationer samt utsläppsutveckling är en komplicerad fråga. De bedömningar som redovisas ovan innebär att dagens mål om en växthusgaskoncentration om 550 ppm CO2-ekvivalenter inte är förenlig med 2-gradersmålet. Inte heller är de utsläppsmål som satts upp i tidigare svenska klimatbeslut på längre sikt, 4,5 ton/capita globalt per år, tillräckliga för att 2-gradersmålet skall nås. Kraftiga utsläppsminskningar krävs – och vi måste agera nu Även om det är osäkert vilken koncentration av växthusgaser i atmosfären somkommer att vara direkt förenlig med 2-gradersmålet är det uppenbart att kraftiga utsläppsminskningar behövs. Globala utsläppsminskningar på 10-15 års sikt är nödvändiga för att komma in på rätt kurs. Europeiska rådet gör bedömningen att utsläppen från industrialiserade länder måste minska med 30% till år 2020 och 60-80% till år 2050 för att 2-gradersmålet ska kunna uppnås. Vi klarar det kortsiktiga målet till 2012Vi bedömer att Sveriges kortsiktiga nationella mål kommer att nås. Det nationella målet innebär att utsläppen av växthusgaser i Sverige, som ett genomsnitt för perioden 2008-2012, ska vara 4 % lägre än år 1990. I vår prognos beräknas utsläppen av växthusgaser vara just 4 % lägre i Sverige år 2010. Sveriges Kyotoåtagande (+4 % till 2008-2012 jämfört med 1990) kommer att klaras med god marginal. För uppfyllandet av Kyotoåtagandet kan även landets kolsänka, deltagande i EUs utsläppshandelssystem och krediter från projekt i andra länder (JI och CDM) inkluderas. Det gör att om Sverige skulle räkna med dessa så kallade flexibla mekanismer och kolsänkan skulle utsläppsnivån för Sverige enligt vår prognos under 2008-2012 vara 13 % lägre än år 1990. Om inte kolsänkan enligt artikel 3.4 räknas med hamnar nivån istället 10 % under 1990 års nivå. Om enbart landets deltagande i EUs system för utsläppshandel skulle räknas med hamnar vi istället 8 % under 1990 års nivå. … men för att stegvis närma oss det långsiktiga målet bör ett mål på medellång sikt till 2020 införas Vi bedömer att det är ineffektivt att nu rikta in klimatpolitiken mot perioden 2008-2012. De förändringar som behöver genomföras för att nå de långsiktiga klimatmålen bör ske i samklang med de grundläggande trögheter som ligger i energioch transportsystemen. På så sätt kan mer kraftfulla insatser genomföras till en 6lägre kostnad. Att rikta in klimatpolitiken mot ett kortsiktigt mål riskerar att leda till kraftiga suboptimeringar. Klimatpolitiken bör därför i stället inriktas mot ett klimatmål till år 2020. Den tidpunkten ligger tillräckligt långt fram i tiden för att nya styrmedel skall kunna ge en betydande effekt på utsläppssituationen. Samtidigt finns det rimligt goda möjligheter att bedöma såväl vilka utsläppsreducerande möjligheter som står till buds som vilka konsekvenser en implementering av dessa utsläppsreduktioner kan få på energi- och transportsystemen, samhällsekonomin och andra miljöeffekter. För närvarande finns dock inget av riksdagen beslutat mål på medellång sikt. Inom EU finns redan ett mål för 2020 som bör ligga till grund för arbetet med ett svenskt klimatmål för 2020... Inom EU har rådet beslutat om ett unilateralt mål som innebär en reduktion av utsläppen för EU med 20 % till 2020 och en option på en utsläppsminskning med 30 % om övriga industrialiserade länder tar på sig liknande åtaganden. EUs utfästelser kommer att spela in i förhandlingarna om framtida internationella utsläppsåtaganden. Målet med dessa förhandlingar är att sporra andra länder så att så mycket som möjligt görs för klimatet. Bördefördelningen av EUs klimatmål kommer att vara av avgörande betydelse för hur det svenska målet skall se ut. Redovisningen i detta uppdrag kan fungera som en viktig del av underlaget till arbetet med att skapa denna bördefördelning. En alternativ utveckling är att EUs system för utsläppshandel bryts ut ur bördefördelningen och betraktas som en separat del. Många bedömer detta som ett troligt scenario. I detta fall kommer den nationella bördefördelningen att vara begränsad till övriga sektorer. Till år 2020 är det möjligt att ytterligare sektorer lyfts in i EUs handelssystem än vad som redan är beslutat vilket skulle innebära att ännu färre sektorer kommer att regleras av ett nationellt mål. ....men målet kan senare behöva justeras beroende på utvecklingen inom de internationella klimatförhandlingarnaFörhandlingar om en global klimatöverenskommelse efter Kyotoperioden pågår. Utfallet av dessa kan komma att påverka EUs mål och därmed även det svenska klimatmålet. Viktiga faktorer med betydelse för målet kan vara i vilken gradflexibla mekanismer kan utnyttjas och hur upptag och utsläpp från markanvändningen kommer att kunna tillgodoräknas. Utsläppsåtaganden i en ny överenskommelse kan också komma att uttryckas på ett annat sätt än som absoluta nivåer(t.ex. per capita eller i förhållande till BNP). I vår analys har vi dock antagit ett Kyotolikt system med möjlighet att utnyttja flexibla mekanismer. Vi bedömer att det finns förutsättningar för och fördelar med att ett svenskt utsläppsmål påmedellång sikt är direkt kopplat till ett kommande internationellt och eller EUgemensamt åtagande och därtill hörande bördefördelning. 7Att minska utsläppen med 25 % kräver utsläppsreduktioner på knappt 17 Mton i förhållande till vår prognos. En reduktion med 30 % kräver reduktioner på totalt 22 Mton. Utsläppen av växthusgaser i Sverige år 1990 var 72 Mton. Att minska dessa med 25 % skulle innebära att utsläppen behöver vara 54 Mton för Sverige år 2020. Vår prognos indikerar att utsläppen för år 2020 blir ca 71 Mton. Prognosen visar hur utsläppen förväntas bli givet att inga ytterligare styrmedel införs förutom de somfinns redan idag. I förhållande till prognosen skulle en minskning med 25 % alltså kräva ytterligare utsläppsreduktioner på knappt 17 Mton. Om istället målet skulle vara att minska utsläppen med 30 % skulle ytterligare utsläppsreduktioner om ca 20 Mton krävas. Det medellånga målet kan nås genom en avvägning mellan utsläppsreduktioner i Sverige, minskning i sektorer som omfattas av EUs system för utsläppshandel samt utsläppsminskningar i andra länder Oavsett om ambitionsnivån är att minska utsläppen med 25 % eller 30 % för Sverige till år 2020 så krävs en samlad och kraftfull klimatstrategi för att nå målet. Vi föreslår att strategin bör vila på tre ben – utsläppsreduktioner i Sverige i sektorer utanför EUs handelssystem, minskning i sektorer som omfattas av EUs system för utsläppshandel samt utsläppsminskningar i andra länder. För att åstadkommanationella utsläppsreduktioner krävs att nya eller förändrade styrmedel införs. Det verktyg som står till buds för att minska utsläppen i de sektorer som omfattas av EUs system för utsläppshandel är att minska tilldelningen av utsläppsrätter. För utsläppsminskningar utomlands ser vi framför oss att Sverige fokuserar på utvecklingsländer och investerar i CDM-projekt, och därigenom införskaffar utsläppsreduktioner (krediter) som kan användas för den nå det svenska målet. Detta kräver att staten avsätter pengar för att finansiera sådana projekt. Nationella och EU-gemensamma styrmedel som ger en varaktig omställning till ett samhälle med låga utsläpp bör införas… De industrialiserade länderna, inklusive Sverige, måste minska sina utsläpp av växthusgaser mycket. Europeiska rådet gör bedömningen att utsläppen från industrialiserade länder måste minska med 30% till år 2020 och 60-80% till år 2050 för att tvågradersmålet ska kunna uppnås. Åtgärder måste genomföras på hemmaplan för att bidra till att det medellånga målet till 2020 nås, men också för att det långsiktiga målet om begränsad global temperaturhöjning skall klaras. För att uppnå detta finns ingen mirakelkur eller enkla lösningar. Tvärtom ställer det krav på att Sverige inför smarta styrmedel som ger varaktiga effekter. För att minska utsläppen inom industrin och inom energisektorn finns idag det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter, som har goda förutsättningar att utvecklas och ge effektiv styrning. Elcertifikatsystemet för att främja förnybar elproduktion är förlängt till 2030 med en hög ambitionsnivå. Vi bedömer att nya styrmedel i Sverige bör fokusera på transporter, byggnader och infrastruktur. Förändringar inom dessa områden har förutsättningar att ge bestående effekter på utsläppen av växthusgaser. 8… och vi bedömer att de årliga utsläppen för Sverige kan minskas med 4-6 Mton genom att införa EU-gemensamma och nationella styrmedel Vi lämnar förslag på förändrade och nya styrmedel som samlat ger en reduktion av växthusgasutsläppen med 4-6 Mton. Huvuddelen av styrmedelsförändringarna ligger inom transportsektorn. Restriktiv tilldelning till de sektorer som omfattas av EUs system för utsläppshandel bedöms vara samhällsekonomiskt effektivt… EUs system för handel med utsläppsrätter omfattar drygt 40 % av det totala utsläppen av växthusgaser i Europa. Med förändringar som ökar effektiviteten och miljöstyrningen kan systemet spela en central roll i EUs och Sveriges klimatpolitik. Den grundläggande förutsättningen är att det skapas en brist på utsläppsrätter så att faktiska utsläppsreduktioner kommer till stånd. Vi bedömer att en restriktiv tilldelning av utsläppsrätter till anläggningar i EUs system för utsläppshandel är en kostnadseffektiv del av en klimatstrategi. Omtilldelningen är alltför stor tvingas övriga sektorer genomföra åtgärder till högre kostnader än priset på utsläppsrätter. Det är dock viktigt att den svenska tilldelningen tar hänsyn till den samlade tilldelningen i EU. Genom att minska tilldelningen av utsläppsrätter till svenska anläggningar minskar det totala utsläppstaket inom EU. På så vis bidrar en restriktiv tilldelning till svenska anläggningar till att utsläppen av växthusgaser minskar. Däremot är det inte säkert att faktiska utsläppsreduktioner genomförs i Sverige om de kan genomföras till en lägre kostnad någon annanstans inom handelssystemet. Om alla länder samlat inför en mycket restriktiv tilldelning kan priserna på utsläppsrätter stiga kraftigt vilket kan påverkar industrins konkurrenskraft. Om en internationell klimatöverenskommelse efter 2012 innebär att konkurrentländer också har någon typ av utsläppsåtagande underlättar det för Sverige att driva på för att det samlade utsläppstaket i utsläppshandelssystemet skall bli lägre och bidra till ytterligare minskade utsläpp. …och en minskad tilldelning med 10-25 % jämfört med dagens nivå kan bidra med årliga utsläppsreduktioner om 6-10 Mton jämfört med utfallet i prognosen Enligt prognosen kommer utsläppen från företagen som omfattas av EUs utsläppshandel vara ca 27 Mton år 2020. Om det svenska utsläppsutrymmet för den handlande sektorn minskas med 10-25 % jämfört med dagens nivå blir utsläppsutrymmet ca 17-21 Mton. I ett sådant fall bidrar Sverige genom tilldelningen till att utsläppen blir 6-10 Mton lägre. Projekt i utvecklingsländer främjar den globala klimatprocessen och utvecklingsländers möjlighet att bekämpa klimatförändringar… De länder som kommer att drabbas hårdast av klimatförändringen är också de fattigaste. Likaså ser vi att ökningen av utsläppen är kraftigast i befolkningsrika länder med snabbt växande ekonomier. Sverige bör ta sitt ansvar för att bidra till att utsläppen i dessa länder kan minska och att de har möjlighet att anpassa sig till 9effekter av klimatförändringen. Detta bör ske bland annat genom att Sverige investerar pengar i och tar en aktiv del i utvecklingen av utsläppsreducerande projekt i andra länder. I dessa projekt minskas utsläppen och värdländerna får ökade möjligheter att styra in på en hållbar utvecklingsbana. Projekten kan dessutom bidra till teknikspridning. Genom Sveriges engagemang i CDM, och i CDMs vidareutveckling genereras också utsläppsreduktionsenheter som ger en flexibilitet för att nå det mål som Sverige slutligen sätter upp. …och vi bedömer att projektbaserade krediter årligen kan bidra med 2-4 Mton för uppfyllandet av det svenska målet Sverige deltar sedan flera år tillbaka i det internationella samarbetet för att utveckla de projektbaserade mekanismerna. Investeringarna har omfattat små och medelstora projekt med inriktning mot användning av förnybar energi och åtgärder för energieffektivisering. Investeringarna bedöms sammanlagt resultera i utsläppsminskningsenheter motsvarande 1,24 Mton koldioxidekvivalenter per år under Kyotoperioden 2008-2012. Vi föreslår att Sverige fortsätter denna satsning så krediter motsvarande 2-4 Mton/år kan utnyttjas för att uppfylla det svenska målet till år 2020. Den lägre nivån motsvaras av vad som erfordras även om effekterna av de föreslagna nationella styrmedlen blir gynnsamma och den tilldelade mängden utsläppsrätter reduceras relativt mycket. Vi anser att inriktningen bör vara att år 2020 inneha utsläppsreduktionsenheter med viss marginal. Någon exakt bedömning av den totala kostnaden har inte varit möjlig att göra men konsekvenserna för de olika delarna av strategin har bedömts Det har inte varit möjligt för oss att sätta en exakt prislapp på den föreslagna klimatstrategin. För det finns alltför många osäkra parametrar. Däremot kan vi bedöma konsekvenserna av de olika delarna av strategin. Slutsatsen av gjorda top-down analyser är att det är lika väsentligt hur utsläppsrestriktionerna fördelas mellan åtgärder i handlande och icke-handlande sektorer samt statliga inköp av reduktionsenheter, som hur ambitiös målnivå som väljs. Modellanalyserna visar att en relativt betydande nedskärning av tilldelningen till anläggningar i den handlande sektorn är nödvändig för att inte kostnaderna för att nå ett visst klimatmål skall öka väsentligt. Vad gäller satsningen på projekt i andra länder beror den totala kostnaden för staten av priset på utsläppsreduktionsenheter. Om staten väljer att engagera sig från början i projekten ger det billigare reduktionsenheter än om de skulle inhandlas på andrahandsmarknaden. Dessutom innebär ett tidigt, aktivt engagemang en möjlighet att bidra till utveckling av mekanismerna, speciellt vidareutvecklingen av CDM, och på så sätt främjas ett bredare framtida klimatsamarbete som omfattar fler länder och utsläpp. Vi rekommenderar därför att Sverige, som idag, engagerar sig tidigt i projekten. Vi bedömer att investeringar i klimatprojekt som ger utsläppsreduktionsenheter motsvarande 2-4 Mton/år skulle kosta i storleksordningen 0,2-0,6 miljarder kr/år. Dessa investeringar måste göras med några års framförhållning. 10För de företag som omfattas av EUs system för utsläppshandel utgörs kostnaden av det pris de får betala för utsläppsrätterna. För de nationella styrmedel som föreslås kommer framförallt de som kör stora bilar med hög bränsleförbrukning, att bära en högre kostnad än idag. Konsekvenserna för Industrins konkurrenskraft De styrmedel som påverkar industrins konkurrenskraft mest är systemet för handel med utsläppsrätter och höjningen av dieselskatten. Införandet av en kilometerskatt för lastbilar har betydelse för industrins konkurrenskraft och koldioxidutsläppen även om det inte primärt är ett styrmedel för klimatmål. Handelssystemet ger, för den handlande sektorn som grupp, lägre bruttovinstandelar, men små förändringar i total produktionsvolym och vinster. Effekterna skiljer sig dock mellan de olika sektorerna. Den föreslagna höjningen av dieselskatten skulle förstärka effekten av en kilometerskatt för tillverkningsindustrin, då dessa skatter har likvärdiga generella effekter. De tidigare analyserade nivåerna på kilometerskatt ger generellt små effekter på produktion och sysselsättning. Konsekvenserna för energiförsörjningen Av de förslag vi lägger fram kopplat till ett mål för 2020 är det främst en mindre tilldelning som påverkar energisektorn. Redan i tilldelningen för perioden 2008-2012 tilldelas energisektorn endast ca 30 % av deras behov av utsläppsrätter. En fortsatt minskad tilldelning i efterföljande perioder gör det sannolikt att energisektorn inte tilldelas några gratis utsläppsrätter. Detta torde dock inte påverka energiförsörjningen i någon större utsträckning. Övriga förslag riktar i huvudsak in sig på transportsektorn. Flera av dessa syftar till att effektivisera energianvändningen i transportsektorn vilket minskar behovet av energi och bidrar till ett minskat oljeberoende. Effekterna är dock förhållandevis små. Konsekvenserna för övriga miljömålDet är mycket svårt att bedöma konsekvenserna på andra miljömål utifrån de åtgärder som föreslås till år 2020. Den tekniska utvecklingen vad gäller till exempel reningsteknik kan till exempel förväntas fortsätta även i framtiden och de relativa utsläppsskillnaderna mellan olika energibärare kan förändras. För att säkerställa att konverteringar mellan bränslen inte skall få negativa miljöeffekter är det viktigt att regelverket för utsläpp av andra föroreningar än växthusgaser säkerställerlåga utsläpp. De energieffektiviseringar som förväntas bli utfallet av ett antal av styrmedlen liksom den minskade mängd transporter som i vissa fall kommer till stånd kan generellt förväntas ge minskade utsläpp av andra föroreningar. En möjlig negativ effekt kan en ökad effektivisering genom ökad användning av dieselmotorer ha på utsläppen av kväveoxider och partiklar. Skillnaden förväntas dock vara relativt liten i absoluta tal eftersom nya regelkrav kommer att minska utsläppen även från dieselfordon i framtiden. 11Några av förslagen inkluderar ökad biobränsleanvändning. Detta kan leda till ökade konflikter med målet levande skogar och, beroende på val av biobränslen och lokalisering av biobränsleodlingar, med målet ett rikt odlingslandskap. Samtidigt kan ökad odling av fleråriga grödor ha positiva miljöeffekter jämfört med dagens odling om lämpliga metoder och lokalisering av odlingarna väljs. Vilka konsekvenserna blir för att nå ett klimatmål till 2020 med 25 % utsläppsminskningar för Sverige beror till stor del på ett flertal osäkra omvärldsfaktorer… Det uppskattade behovet av utsläppsreduktioner till år 2020 är till stor del avhängig av prognosresultatet. Prognoserna bygger på ett flertal osäkra parametrar såsom ekonomisk tillväxt, energi- och utsläppsrättspriser, konsumtionspreferenser, kärnkraftens livslängd mm. Med en annan utveckling än den vi kan se och bedöma med den information vi har idag kommer behovet av att genomföra åtgärder som minskar utsläppen att förändras. …vilket innebär att det är viktigt med regelbundna uppföljningar av hur Sverige ligger till i förhållande till klimatmålen De många osäkerheter vi ser talar för att det kommer att vara viktigt med regelbundna uppföljningar av hur Sverige ligger till i förhållande till klimatmålen. Vi föreslår att kontrollstationer införs vart fjärde år fram till år 2020. Den första kontrollstationen infaller år 2012 för att dels summera Kyotoperioden och dels utvärdera en eventuell korrigering av strategin för att nå målet till år 2020. Nästa kontrollstation infaller 2016 vid vilken det kan vara lämpligt att även diskutera nya mål efter 2020. Eventuella sektorsmål bör tas fram i samarbete med aktörerna i de relevanta sektorerna som stöd och vision i deras klimatarbete Svårigheter att skatta kostnaderna för att minska utsläppen i olika sektorer liksomatt göra lämpliga avgränsningar av sektorerna gör det mindre lämpligt att bryta ner ett nationellt utsläppsmål i sektorsvisa inriktningsmål. Sektorsmål skulle däremot kunna fungera som stöd för sektorernas egna klimatarbete samt att ge en vision av nödvändiga förändringar inom sektorerna. Sådana sektorsmål kan lämpligen tas fram i samarbete mellan de olika aktörerna i sektorn.