Förord och bakgrund till rapporten CAP:s miljöeffekter Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet har av Regeringen fått uppdraget att fortlöpande följa och utvärdera miljöeffekterna av EU:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP (Common Agricultural Policy). Arbetet bedrivs inom projektet CAP:s miljöeffekter. Miljöpåverkan kan vara internationell Inom projektet CAP:s miljöeffekter har ett flertal studier gjorts om vad förändringar i jordbrukspolitiken får för miljöeffekter i Sverige. Bland annat har effekterna av olika stödtyper inom CAP (marknadsprisstöd, direktstöd, miljöersättningar) analyserats. Studier har också gjorts av förväntade miljöeffekter av hela reformpaket som Agenda 2000 och 2003 års jordbruksreform. Gjorda studier visar tydligt att effektiviteten i att uppnå miljöeffekter skiljer sig kraftigt åt mellan olika stödformer med en högre effektivitet för mer riktade stöd såsom miljöersättningar till betesmarker. Dessutom är det uppenbart att negativa och positiva effekter av jordbruk är starkt relaterade till jordbruksproduktionen. Inte minst blev detta tydligt vid analysen av den senaste reformen (2003 års reform) där miljövinster t.ex. i form av minskat kväveläckage och ammoniakavgång förväntas. Orsaken är att stora delar av stöden kommer att frikopplas från produktionskrav och en minskad produktion kan förväntas. Samtidigt kan en minskad produktion i Sverige och EU leda till ökad produktion i andra länder och därmed öka miljöbelastningen där. Samma problem finns när ett land inför skärpta miljöregler för att minska miljöbelastningen. Detta kan leda till ökade kostnader och minskad produktion vilket i sin tur kan gynna produktionen i länder som inte inför motsvarande regler. Frågeställningen gäller alltså hur man via handel och flyttning av produktion kan påverka miljön och på vilket sätt. Miljöpåverkan kan vara oberoende av produktionens lokalisering. Så är det exempelvis för gränsöverskridande miljöproblem, ett tydligt exempel är utsläpp av växthusgaser. Annan miljöpåverkan, som upprätthållande av ett öppet landskap och biologisk mångfald, är däremot helt knutet till lokal påverkan, och kan inte ersättas eller kompenseras av produktion på en annan plats. Hur angrips frågeställningen? Naturvårdsverket beställde år 2003 en systemekologisk analys av miljökonsekvenserna av Sveriges befolknings matkonsumtion. (Fotavtryck av Sveriges befolkning - miljöeffekter av livsmedelskonsumtionen, NV rapport 5367). Denna förstudie var en beräkning av markutnyttjande samt miljöpåverkan från landets livsmedelskonsumtion om den skulle produceras inom landets gränser. För att ytterligare belysa dessa problem och se vilken relevans de har för utformningen av jordbruks- och miljöpolitiken anlitades Sveriges Lantbruksuniversitet för att göra en litteraturgenomgång på området och se hur olika författare behandlat frågan. Dessutom genomfördes en modellsimulering med GTAP (General Trade Analysis Project) för att illustrera på vilket sätt åtgärder fortplantas via marknaderna. I nästa steg gavs Karl-Ivar Kumm vid Sveriges Lantbruksuniversitet uppdraget att kartlägga miljökonsekvenser av köttproduktionen i Sverige och några andra länder. Det är detta arbete som redovisas i denna rapport. Seminarium hösten 2006 Litteraturgenomgång, modellsimulering och föreliggande rapport har presenterats och diskuterats vid ett seminarium som anordnades på Naturvårdsverket den 28 september 2006. Vid seminariet deltog representanter för regeringskansliet, statliga verk, miljöorganisationer, handels- och produktionsleden. Ett flertal punkter lyftes fram vid seminariet: x Handel påverkar miljön. Det är uppenbart att förändringar i ett land som påverkar produktion eller konsumtion påverkar andra länder via marknaderna. Nettoeffekten för miljön globalt kan vara positiv eller negativ. Det kan därför vara tveksamt att räkna hem miljövinster nationellt för gränsöverskridande miljöproblem som t.ex. växthusgaser om dessa är en effekt av att produktion flyttat mellan länder. x Problemet kompliceras ytterligare av att det finns miljöeffekter vars grad eller riktning (positiv eller negativ) är platsberoende. Exempelvis är Östersjön mer känslig för övergödning än de flesta andra hav. Å andra sidan finns det i Sverige (och övriga Europa) en biologisk mångfald som kan gynnas av (rätt form av) köttproduktion, medan effekten av densamma snarast skulle vara negativ i t.ex. Amazonas. x Den svenska nöt- och grisköttproduktionen har flera miljömässiga fördelar, men också nackdelar, jämfört med exportländerna i studien. x Skillnaderna i miljöpåverkan är oftast större mellan olika produktionstekniker och olika regioner inom länderna, än mellan länderna. x Miljöproblem löser man effektivast med miljöpolitik specifikt riktat mot problemet. Om man försöker lösa miljöproblem indirekt genom att försöka påverka marknadspriserna (t.ex. genom efterfrågan från ett visst land) är effekterna osäkra och svaga. Detta eftersom man påverkar ett stort antal länder, marknader med många miljöeffekter i olika riktningar och eftersom kopplingarna mellan prisförändring och miljöeffekt är svaga eller dåligt belagda. x Om man vill påverka via konsumtionen så är efterfrågan riktad mot specifikt miljövänliga produktionssätt troligen ett bättre sätt att påverka än att efterfråga kött från ett visst land oavsett hur produktionen bedrivs. Detta ställer dock stora krav på information och märkning i synnerhet om ett stort antal miljöeffekter skall vägas in. Hur kan vi gå vidare? Studien ”Import av kött - export av miljöpåverkan” är ett första steg för att bättre förstå hur jordbruksproduktion bedrivs i olika länder. Studien är med nödvändighet begränsad till fåtal länder och miljöeffekter och effekterna har inte kunnat kvantifieras på aggregerad nivå. I ett fortsatt arbete vore det angeläget att studera storleken på miljöeffekterna samt utöka antalet länder, miljöeffekter och produkter. Detta kräver ytterligare metodutveckling och, kanske allra mest, förbättrad tillgång till jämförbara data, speciellt när det gäller förhållandena i andra länder. Variationen inom länderna mellan olika produktionssystem och regioner kan också begränsa framkomligheten av noggrannare studier. En annan viktig fråga att gå vidare med är vad informationen om skillnader i miljöpåverkan mellan länder skall användas till. Har det någon betydelse för utformningen av nationella styrmedel och vad är potentialen för konsumenterna att lösa miljöproblem i andra länder? Här krävs ytterligare kunskap innan rekommendationer kan ges om vad som är möjligt eller önskvärt. Speciellt måste kopplingarna via världsmarknadspriset mellan olika länder och marknader analyseras. Detta innefattar även analys av effektivitet och konkurrensförhållanden i förädlings- och handelsled eftersom konsumenten inte köper direkt av lantbrukaren. Dessutom krävs en större förståelse för sambanden mellan prisförändringar och påverkan på miljön i olika länder. När det gäller effektiviteten i olika åtgärder är det viktigt med bättre kunskap om effekter och kostnader. Det kan t.ex. gälla konsumenternas reaktion på ytterligare märkning och kostnaden för sådan märkning jämfört med effekter och kostnader för andra insatser. Den föreliggande studien är ett diskussionsunderlag och inspiration för fortsatt arbete. Arbetet med rapporten har finansierats av Naturvårdsverket inom projektet ”CAP:s miljöeffekter”. Naturvårdsverket och Jordbruksverket har bidragit med synpunkter och kommentarer men det är författarna, Karl-Ivar Kumm och Malin Larsson, som själva ansvarar för innehållet och slutsatserna. Arbetsgruppen har utöver författarna bestått av Ingrid Rydberg och Kersti Linderholm, Naturvårdsverket (Havsmiljöenheten) samt Bo Norell, Martin Sjödahl och Torben Söderberg, Jordbruksverket.