ntegrering av miljöhänsyn i alla samhällets sektorer är en central princip för hållbar utveckling. Ett allmänt sektorsansvar för miljön är sedan 1980-talet en av hörnpelarna för sektorsintegreringen i svensk miljöpolitik, där vikten av att alla samhällsaktörer tar ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde betonas. Sedan dess har olika initiativ tagits för att utveckla tanken om sektorsansvar och stärka sektorsintegreringen. Ett exempel är introduktionen av det särskilda sektorsansvaret för vissa sektorsmyndigheter 1998, liksom utvecklingen av miljömålssystemet. Som ett led i Naturvårdsverkets arbete med sektorsintegrering och uppföljning av det särskilda sektorsansvaret har Naturvårdsverket tagit initiativ till en lägesbeskrivning av sektorsintegreringen i Sverige. Det övergripande syftet med den här studien är att belysa läget för arbetet med miljöintegrering i praktiken, genom två fallstudier av miljöarbetet i jordbruks- och energisektorn. Fallstudierna syftar till att bidra med en aktuell bild av hur olika sektorsaktörer arbetar med miljöfrågor inom sina respektive verksamhetsområden. Syftet är även att belysa vad som styr och driver miljöarbetet. Betydelse av det särskilda sektorsansvaret och miljökvalitetsmålen för miljöintegreringen i dessa två sektorer analyseras särskilt. Målet är att denna lägesrapport ska möjliggöra lärande såväl i det svenska arbetet med sektorsintegrering som på EU-nivå. Resultaten ska kunna användas som diskussions-, planerings- och beslutsunderlag på Naturvårdsverket samt av andra centrala miljömålsinstanser. Fallstudierna är inte heltäckande utan avser att exemplifiera och illustrera vad sektorsansvaret för miljön innebär i praktiken och bidra till att stärka förståelsen av villkoren för sektorsintegrering och sektorsaktörernas miljöarbete. Jordbrukstudien är i huvudsak avgränsad till frågor och verksamheter som rör primärproduktion. Fallstudien av energisektorn är koncentrerad till tillförsel av el och värme. Fallstudierna är baserade på skriftligt material och djupintervjuer med ett urval av aktörer i jordbruks- och energisektorn. Nedan sammanfattas de huvudsakliga resultaten från fallstudierna. För en utförligare diskussion, se kapitel fem. Läget för sektorsintegreringen – iakttagelser från fallstudierna Miljöintegrering i sektorsverksamheterna är en pågående process Även om endast begränsade slutsatser kan dras om läget för sektorsintegreringen i Sverige utifrån underlaget i fallstudierna, indikerar de att sektorsintegreringen är en pågående process där tanken om ett allmänt sektorsansvar har fått fäste: • Bilden som framkommer i båda fallstudierna är att verksamhetsutövarna i de undersökta sektorerna tar sitt miljöansvar och arbetar både reaktivt och proaktivt – det vill säga de möter de krav som ställs i miljöregleringr och lagstiftning och de tar initiativ till åtgärder som går utöver regelverket. • Miljöhänsyn integreras i allt ökad utsträckning på bredden och på djupet i sektorernas verksamheter. Intervjuer med energibolagen vittnar om hur miljöåtgärder i allt högre utsträckning omfattar verksamheternas alla delprocesser – från vaggan till graven. Givetvis finns utrymme för ökad miljöintegrering. Det gäller inte minst en mer systematisk integrering av miljötänkande i affärsutveckling och i strategiska beslut i energibranschen. Jordbruksstudien visar på hur miljöarbetets fokus successivt förskjutits mot den enskilde jordbruksföretagaren. Givetvis finns utrymme för ökad miljöintegrering. Det gäller, till exempel, en mer systematisk integrering av miljötänkande i affärsutveckling och i strategiska beslut i energibranschen. • I de två sektorerna görs prioriteringar mellan olika miljöåtgärder. Energisektorns aktörer prioriterar i allmänhet klimatrelaterade miljöåtgärder framför andra i sitt miljöarbete. Jordbrukssektorn lägger stor vikt vid arbetet med både näringsläckage och biologisk mångfald. Klimatfrågan har ännu inte fått samma genomslag i jordbrukssektorn, men fallstudien av jordbrukssektorn indikerar att klimatfrågan är på väg att få fäste även där. Det omvända gäller för arbetet med biologisk mångfald. Vi kan notera att prioriteringarna mobiliserar resurser både hos myndigheterna och hos jordbruksnäringen respektive energibolagen. • Det sammantagna intrycket från intervjuundersökningen är att jordbruksnäringen såväl som energibranschen tar miljöfrågan på allvar och att en förändring pågår bland verksamhetsutövarna från attityden "vad måste vi göra" till "vad kan vi göra". Drivkrafter för miljöintegrering i sektorsverksamheterna I fallstudierna framkommer en rad olika och delvis sammanhängande faktorer som driver på verksamhetsutövarnas miljöarbete. Utöver betydelsen av kunskap och lärprocesser som drivkraft för verksamhetsutövarnas arbete för minskad miljöpåverkan, har följande iakttagelser gjorts i fallstudierna: • Ekonomiska styrmedel av olika slag har haft stor betydelse för miljöarbetet i både jordbruks- och energisektorn. • Vikten av att kombinera övervägande ekonomiska eller administrativa styrmedel med informationsinsatser har framhållits i intervjuer med både jordbruks- och energisektorn. Jordbruksektorn har till exempel mycket positiva erfarenheter av rådgivningskampanjen Greppa näringen, som anses ha möjliggjort ett starkare genomslag för arbetet med minskat näringsläckage. • Kunskap om möjliga så kallade vinna-vinna-situationer mellan miljörelaterade åtgärder och ekonomiska fördelar kan skapa incitament till ökad investering i miljöåtgärder. Kombinerad miljönytta med ekonomiska förelar i utformningen av styrmedel kan även skapa legitimitet för miljöåtgärder. • Varumärke och trovärdighet är en sporre för miljöarbetet. Energistudien visar att miljöarbetet blivit en trovärdighetsfråga i takt med att miljöhänsyn har blivit en del av energibolagens varumärkesbyggande. • Samverkanskulturen som vuxit fram mellan näring och myndigheter i jordbrukssektorn har varit av stor betydelse för sektorns miljöarbete och stärkt dess legitimitet i sektorn. • Det råder delade meningar bland de intervjuade om vad klimatfrågans dominans i energisektorn innebär för sektorns miljöarbete. Somliga anser att klimatfrågan är en drivkraft för sektorns samlade miljöarbete genom att även andra miljöproblem uppmärksammas. Andra menar att klimatfrågan tar fokus från andra miljöproblem och tränger undan förutsättningarna för ett bredare miljöarbete. • EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) anses i allmänhet ha stärkt miljöarbetet i jordbruksnäringen, särskilt vad gäller arbetet med ett rikt odlingslandskap, som de ekonomiska miljöersättningarna har spelat en stor roll för. För energisektorns miljöarbete har EU historiskt inte haft någon större betydelse, enligt de intervjuade sektorsaktörerna. EU:s relativt nya, samlade energi- och klimatpolitik bedöms dock kunna få avgörande betydelse för hela sektorn. Miljömålsystemets relativa betydelse för miljöarbetet Utifrån fallstudierna har vi kunnat identifiera några svårigheter med de strukturer som byggts upp i miljöpolitiken för att stärka sektorsintegreringen i Sverige. Slutsatsen är att miljömålsstrukturen har betydelse för sektorsmyndigheternas miljöarbete men inte precis som det var tänkt. Betydelsen skiljer sig dock åt för de två undersöka sektorerna. • I form av ett uppföljningsinstrument i statsförvaltningen har miljömålsstrukturen en tydlig funktion för de båda studerade sektorsmyndigheterna. • Som ett verktyg för att kommunicera om miljöåtgärder och driva på allmänhetens och företagens miljöarbete fungerar miljömålen mycket olika i de två undersökta sektorerna. ° För jordbrukssektorn fungerar miljömålen som en plattform för samverkan mellan myndigheter och andra nyckelaktörer i miljöarbetet. Även för sektorns företagare och intresseorganisationer – som inte är formellt bundna till miljömålen – fungerar miljömålen som en referenspunkt i miljöarbetet. ° I jämförelse med jordbrukssektorn är miljömålen svagt integrerade i energisektorn. Stommen i sektorns miljöarbete utgörs istället av omställningen mot ett hållbart energisystem, styrt av de energipolitiska målen. Det är också inom ramen för omställningsarbetet som Energimyndigheten driver på sektorns miljöarbete och kommunicerar om miljöåtgärder med sektorns aktörer. • Förklaringen till skillnaderna mellan miljömålens betydelse för de två sektorerna tycks finnas i relationen mellan miljömålen och praktik: ° För jordbrukssektorns aktörer finns en tydlig koppling mellan miljömål och praktik. Sektorn har också arbetat med flera av de miljöproblem som ryms inom miljömålen långt innan miljömålen introducerades, till exempel med frågan om ett varierat odlingslandskap. ° Till skillnad från jordbrukssektorn låter sig energisektorns arbete med förnybar energi och energieffektivisering inte så enkelt översättas till miljömålen och vice versa, menar Energimyndigheten. Undantaget är sektorns huvudsakliga fokus på minskade utsläpp av växthusgaser, som har en tydlig koppling till klimatmålet. Dock kan noteras att det snarast är EU:s klimatmål som är referenspunkt för energibranschens klimatåtgärder. Det särskilda sektorsansvaret har begränsad betydelse för jordbruks- och energisektorns miljöintegreringsarbete För både Jordbruksverket och Energimyndigheten har arbetet med det särskilda sektorsansvaret i huvudsak koncentreras till uppföljning och rapportering av sektorernas miljömålsarbete till Miljömålsrådet. I övrigt är slutsatsen från de här fallstudierna att det särskilda sektorsansvaret endast har marginell betydelse för jordbruks- och energisektorns miljöintegreringsprocesser. • Den samordnande och pådrivande uppgiften bedrivs under annan etikett: ° Jordbruksverket tar sitt miljöansvar inom ramen för de miljömålsansvar som myndigheten har, men även som en del av det jordbrukspolitiska miljöuppdrag som verket haft under många år, även innan miljömålen introducerades. ° I Energimyndighetens fall bedrivs miljöarbetet i huvudsak inom ramen för de energipolitiska uppdrag som myndigheten har för att bidra till omställningen mot ett hållbart energisystem. ° Varken Energimyndigheten eller Jordbruksverket kan se hur det särskilda sektorsansvaret tillför något substantiellt utöver vad som täcks in av dessa andra, mer etablerade miljöansvar. • Miljömålsrådets kansli framhåller hur inrapporteringskravet som medföljer det särskilda sektorsansvaret är betydelsefullt för den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet. Det finns dock anledning att fundera över hur effektiv den omfattande rapporteringsstruktur som byggts upp inom miljömålssystemet är, menar de intervjuade sektorsmyndigheterna, som vittnar om hur i princip samma miljöarbete måste följas upp inom både miljömålsansvaret, det särskilda sektorsansvaret, åtgärdsstrategierna och, i Energimyndighetens fall, kontrollstationsarbetet. • Sammanfattningsvis kan fallstudierna bekräfta att de svagheter som identifierats i tidigare studier av det särskilda sektorsansvaret i stort finns kvar. Oklarheter råder fortfarande om vad en "sektor" egentligen är. Otydligheter finns kvar om vad det särskilda sektorsansvaret innebär i praktiken och hur det skiljer sig från andra sektorsansvar. Naturvårdsverkets roll upplevs som diffus I intervjuerna har vi sett att Naturvårdsverkets stödjande roll för sektorernas arbete med miljöintegrering upplevs som diffus: • De intervjuade sektorsaktörerna möter i första hand Naturvårdsverket i dess utförande och tillämpande roll, i diskussioner kring olika sakfrågor. Vad gäller Naturvårdsverkets stödjande roll för miljöintegreringsarbetet upplever flertalet av de intervjuade aktörerna Naturvårdsverkets roll som diffus. För näringarna är sektorsmyndigheter och länsstyrelser ofta mer naturliga kontaktparter i miljöarbetet. Det här är en naturlig utveckling av sektorsintegreringen som det är tänkt i miljöpolitiken, där sektorsmyndigheterna successivt ska ta över ansvaret för miljöintegrering och den stödjande rollen. I ett antal intervjuer framkommer dock att det finns förväntningar om ett starkare initiativ från Naturvårdsverket att agera mer pådrivande. • Mer utrymme för dialog mellan Naturvårdsverket, sektorsmyndigheterna samt verksamhetsutövare och deras intresseorganisationer om principiella och strategiska miljöfrågor efterfrågas också av verksamhetsutövare i de undersökta sektorerna. • Även för sektorsmyndigheterna i studien är Naturvårdsverkets roll för det särskilda sektorsansvaret oklar. Deras kontakter i frågan är i första hand med Miljömålsrådets kansli. De intervjuade sektorsmyndigheterna skulle gärna se att verket tog ett samlat grepp igen, eftersom behovet av dialog kring sektorsansvarets omfattning, innehåll och vikt i miljöpolitiken finns kvar. • Det sammantagna intrycket från fallstudierna är att ett behov finns av att tydliggöra Naturvårdsverkets roll för miljöintegreringen i sektorerna, särskilt inom ramen för det särskilda sektorsansvaret. 

Slutsatser

Fallstudierna pekar på att sektorsintegreringen i Sverige är en pågående process där tanken om ett allmänt sektorsansvar för miljön har fått fäste. De strukturer som byggts upp för att implementera principen om sektorsintegration, med miljömålsstrukturen i fokus, har betydelse för sektorsmyndigheternas miljöarbete, men inte riktigt på det sätt som det är tänkt. Miljömålen är väl förankrade i jordbrukssektorn men svagt integrerade i energisektorn, vars miljöarbete i hög grad bedrivs inom ramen för energipolitiken och omställningen av energisystemet. Det särskilda sektorsansvaret har endast marginell betydelse för jordbruks- och energisektorns miljöarbete. I synen på miljömålsstrukturens styrande egenskaper tycks det finnas ett gap mellan å ena sidan centrala miljöinstanser som Naturvårdsverket och Miljömålsrådet, och å andra sidan praktikerna i de undersökta sektorerna. Miljöpolitikens centrala aktörer förmedlar en väsentligt starkare tilltro till miljömålsstrukturens styrande egenskaper än sektorsaktörerna. Vad gäller Naturvårdsverkets roll för miljöintegreringen i sektorerna framkommer ett behov av att tydliggöra Naturvårdsverkets roll, särskilt inom ramen för det särskilda sektorsansvaret. De intervjuade sektorsaktörerna uttrycker även en önskan om en dialog om strategiska frågor. Ett positivt tecken för fortsatt sektorsintegrering är att fallstudierna tyder på att det finns en samsyn mellan olika aktörer kring vilka som är de centrala miljöutmaningarna och att ansvaret för att ta sig an dessa ligger på samhällets alla aktörer. Den relativt unika svenska samförståndskulturen kan ses som en garant för att miljöarbetet i jordbruks- och energisektorn ska ta ytterligare ett steg framåt för att överbrygga det gap mellan miljömål och tillståndet för miljön som finns kvar.