Rapporten beskriver hur ett sektorsövergripande avgiftssystem, som i förlängningen inkluderar utsläppshandel, kan utformas i syfte att minska kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet på ett kostnadseffektivt sätt. Belastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har på senare år minskat, men återhämtningen i miljön har inte gått lika snabbt och ytterligare reduktioner krävs. Sverige har undertecknat en överenskommelse, Baltic Sea Action Plan, mellan Östersjöländerna om att kraftigt ytterligare reducera närsaltsbelastningen. Redan idag finns en uppsjö styrmedel i syfte att få åtgärder som minskar närsaltsbelastningen (kväve och fosfor) till stånd men forskningsresultat pekar på att dagens nationella styrmedel genererat onödigt kostsamma åtgärder. Detta kan delvis förklaras av att flertalet befintliga styrmedel är sektors- eller till och med åtgärdsspecifika, vilket skapar dåliga förutsättningar för att styra mot de åtgärder som kännetecknas av låga kostnader. Flertalet befintliga styrmedel tar inte heller hänsyn till åtgärdens slutgiltiga effekt på recipienten, utan baseras på utsläppsreduktioner vid källan. De utmaningar som politiken står inför är således åtminstone två. För det första måste ambitionsnivån höjas väsentligt för att de nya målsättningarna för bl.a. Östersjön ska uppnås. För det andra måste styrmedlen utformas så att de billigaste åtgärderna genomförs först. Förslaget till avgiftssystem hanterar båda dessa utmaningar. Avgiftssystemet består av tre sammankopplade marknader. Genom att dela upp systemet i tre olika marknader kan varje marknad utformas för att uppfylla en specifik funktion. I ett första steg på avgiftsmarknaden regleras utsläppskällor genom bindande lagkrav. Lagkraven innebär att de reglerade källorna utan avgift tillåts släppa ut en viss mängd närsalter, fastställd genom ett utsläppstak, men att de för eventuella utsläpp som överskrider utsläppstaket kan välja mellan att antingen genomföra egna åtgärder för att minska utsläppen eller betala en avgift som ger en rättighet att belasta recipienten med en viss mängd under en bestämd tidsperiod, en s.k. belastningsrätt. Aktörerna på avgiftsmarknaden utgörs av en reglerande myndighet och reglerade utsläppskällor som via myndigheten kan finansiera kompensatoriska åtgärder. På åtgärdsmarknaden tecknar den reglerande myndigheten kontrakt med utförare av kompensatoriska åtgärder, d.v.s. åtgärder som kompenserar för den del av utsläppen på avgiftsmarknaden som överskrider de individuella utsläppstaken. Dessa åtgärder genomförs av aktörer mot en ersättning som i efterhand finansieras av avgifterna på avgiftsmarknaden. De ersättningar som betalas ut på åtgärdsmarknaden är alltså styrande för avgiftsnivån på avgiftsmarknaden. När de två första marknaderna har etablerats kan dessutom en andrahandsmarknad upprättas för handel med belastningsrättigheter. På denna marknad kan belastningsrätter köpas och säljas mellan aktörer istället för att transaktionerna sker genom myndighetens försorg. Syftet med denna marknad är att öka kostnadseffektiviteten och flexibiliteten. Den reglerande myndigheten är en central aktör i systemet och kan liknas vid en mäklare: den sköter kontakten med avgiftsbetalare på avgiftsmarknaden och ser till att inbetalda avgifter finansierar kompensatoriska åtgärder. På detta sätt minskas de transaktionskostnader som varit ett hinder när traditionell utsläppshandel använts för att minska närsaltsbelastningen från punktkällor såväl som diffusa källor. Det föreslagna avgiftssystemet väntas medföra en ökning i transaktionskostnader relativt dagens system, men i övrigt bedöms förslaget medföra väsentliga förbättringar med avseende på kostnadseffektivitet, måluppfyllelse, dynamisk effektivitet, samt möjligheten att hantera osäkerheter och fördelningsaspekter. Det har i pågående arbete inte varit möjligt att hantera alla de aspekter som omgärdar förslaget på sådan detaljnivå att förslaget är färdigt att sjösättas. Ytterligare utredningsbehov finns på ett antal områden. Naturvårdsverket föreslår därför en fortsättning på detta uppdrag i form av dels fördjupad analys (2009-10) och dels praktisk tillämpning/test i ett pilotområde (2010-12). Syftet är att ta fram ett förslag som är så utförligt att det kan hanteras i den politiska processen.