EU:s klimatmål på kortare och längre sikt EU har, tillsammans med övriga stora ekonomier i världen, antagit det övergripande målet att begränsa den globala temperaturökningen till 2ºC, jämfört med den förindustriella nivån. Målet finns även inskrivet i Köpenhamnsackordet. Som en del i de utvecklade ländernas bidrag för att klara detta mål har EU även antagit ett långsiktigt mål om att reducera utsläppen med 80-95 procent till år 2050, med inhemska åtgärder och genom åtgärder i länder utanför EU. Till 2020 har EU, unilateralt, beslutat att sänka utsläppen av växthusgaser med 20 procent jämfört med 1990 års utsläppsnivå och samtidigt öka andelen förnybar energi till 20 procent. Dessutom har EU beslutat att skärpa unionens åtagande till 30 procent lägre utsläpp jämfört med 1990 om andra utvecklade länder gör jämförbara utsläppsåtaganden och mer avancerade utvecklingsländer bidrar med rimliga åtgärder. För att undvika att jordens medeltemperatur höjs med mer än två grader jämfört med den förindustriella nivån krävs att de globala utsläppen av växthusgaser kulminerar inom den kommande tioårsperioden för att därefter minska i snabb takt under resten av detta århundrade. Eftersom behovet av utsläppsminskningar är omfattande behöver de styrmedel som införs och de åtgärder som genomförs såväl ta sikte på att uppsatta mål på kortare sikt (till 2020) som på längre sikt (perioden 2020–2050 och därefter) nås till så låga kostnader som möjligt. Även EU:s klimatstrategi behöver utformas så att den samtidigt tar hänsyn till hur mål på kortare och på längre sikt bäst kan uppnås. Kommissionens konsekvensanalyser – prognoser och beräknade kostnader I januari 2008 lade Europeiska kommissionen fram sitt förslag till klimat- och energipaket till 2020. Förslaget åtföljdes av en konsekvensanalys som bland annat visade att genomförandet av paketet skulle kunna sänka utsläppen av växthusgaser inom EU till en nivå ca 15 procent under 1990 års utsläpp, dessutom skulle EU bidra till utsläppsminskningar utanför unionen motsvarande ca 5 procent av 1990 års utsläpp. Kostnaderna för paketet beräknades uppgå till ca 0,45 procent av den då prognostiserade bruttonationalprodukten år 2020. Två år senare, i maj 2010, presenterar kommissionen på nytt en konsekvensanalys av utvecklingen till 2020. Nu står en möjlig skärpning av EU:s utsläppsmål till – 30 procent jämfört med 1990 i fokus. En central del av analysen handlar också om hur EU:s incitament för innovation, teknikutveckling och hållbara investeringar som behövs för att uppnå långsiktiga klimatmål och en långsiktigt hållbar utveckling inom EU nu ska kunna vidareutvecklas. Kommissionens meddelande präglas också av de allvarliga effekter som har uppstått och som kan komma att följa av den pågående ekonomiska krisen inom EU. En ny prognos (baseline 2009) för utsläpp av växthusgaser inom EU har tagits fram och utgör underlag för kommissionens analys av konsekvenser av en skärpning av EU:s utsläppsmål till 2020. Prognosen tar hänsyn till nya bedömningar av den ekonomiska utvecklingen till följd av den ekonomiska krisen, nya energiprisprognoser med högre priser på fossila bränslen och konsekvenser av nya styrmedelsbeslut, bland annat beslutet om hur EU:s system för handel med utsläppsrätter ska vidareutvecklas. I den nya prognosen hamnar de inhemska utsläppen i EU 15 procent lägre jämfört med utsläppen1990 trots att inte alla delar av klimat- och energipaket ingår. När även förnybarhetsmålet och ländernas mål för minskade utsläpp utanför handelssystemet tas med i beräkningen bedöms utsläppen istället hamna drygt 20 procent under 1990 års nivå. Det innebär att EU, enligt den nya prognosen, inte behöver finansiera utsläppsminskningar i andra länder för att nå det unilaterala 20 procentsmålet. Den nya ekonomiska konsekvensanalysen pekar mot att kostnaderna i absoluta tal för att genomföra klimat- och energipaketet blivit 30 procent lägre och att EU nu skulle kunna åta sig en utsläppsminskning på 30 procent (varav 25 procentenheter inhemsk utsläppsminskning) till en kostnad som är knappt 10 procent högre än den kostnad som tidigare beräknades för 20 procents utsläppsminskning (varav ca 15 procentenheter internt). Ett 30-procentsmål skulle innebära att EU minskar de inhemska utsläppen i en snabbare takt än tidigare, vilket är betydelsefullt för att följa en utsläppsbana där även EU:s åtagande till 2050 om 80-95procent lägre utsläpp nås på ett effektivt sätt. Men den ekonomiska krisen har samtidigt fört med sig att utrymmet för investeringar har minskat, åtminstone på kort sikt. Det råder också stor osäkerhet om hur långvariga och omfattande effekterna av den ekonomiska krisen kan komma att bli. Vid ett skärpt EU-mål till -30 procent bedöms marginalkostnaden för inhemska åtgärder 2020 i EU:s system för handel med utsläppsrätter hamna på ungefär samma nivå, eller lägre, som tidigare bedömdes uppstå vid genomförande av klimatoch energipaketet, dvs. omkring 30 euro/ton år 2020. Det är inte självklart att översätta denna uppskattning till ett troligt utsläppsrättspris men det ger en viss indikation om var priserna i handelssystemet skulle kunna hamna. Om skärpningen av EU:s mål inte genomförs och taket i handelssystemet förblir på redan beslutad nivå bedöms systemets styrande effekt på utsläppen inom EU bli svag, utsläppsrättspriserna förbli på nivån 16 euro/ton och efterfrågan på utsläppsenheter från tredje land sjunka. Neddragningen av den totala mängden utsläppsrätter i systemet föreslås göras i den pott med utsläppsrätter som ska auktioneras ut till framförallt elproducenter, på så sätt kan återigen en efterfrågan på utsläppsenheter från internationella marknader säkerställas. Neddragningen av de utsläppsrätter som delas ut gratis till industrianläggningar inom systemet föreslås däremot ske i samma takt vid ett 30-procentsmål som tidigare beslutats för ett 20-procentsmål. Utsläpp och upptag inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår inte i EU:s 20-procentsmål. Kommissionen analyserar för närvarande formerna för och konsekvenserna av att inkludera LULUCF vid ett utsläppsmål om 20 procent till 2020. Dessutom analyserar kommissionen konsekvenserna av att inkludera LULUCF om EU tar beslut om att minska sina utsläpp med 30 procent, innan det finns en överenskommelse om ett nytt globalt klimatavtal. Kommissionen menar att LULUCF-sektorn på sikt kan ha viss potential att bidra med additionella utsläppsminskningar men att omfattningen är svår att bedöma p.g.a. de osäkerheter som finns inom sektorn. Preliminära prognoser över hur det samlade nettoupptaget i LULUCF-sektorn kan komma att utvecklas inom EU indikerar dock att det kan komma att minska i omfattning, alternativt ligga kvar på liknande nivåer som dagens för EU som helhet. Osäkerheterna inom sektorn är dock mycket stor och nettoupptaget kan variera kraftigt mellan olika år. På EU-nivå har ett inkluderande av LULUCF-sektorn relativt liten betydelse, däremot skulle det kunna ha betydande påverkan för flera medlemsländer, bland annat Sverige, på möjligheterna att nå sina mål. Våra slutsatser i korthet Kommissionens nya prognos hamnar alltså betydligt lägre jämfört med den som användes för konsekvensanalysen av klimat- och energipaketet. Detta bedömer vi vara rimligt. En EU27-prognos summerad av medlemsländernas egna prognoser, med lägre tillväxtantaganden jämfört med tidigare, hade sammantaget till och med kunnat hamna på en ännu lägre nivå jämfört med kommissionens nya prognos. Skillnaden i prognosresultat mellan 2008 och 2010 illustrerar några av de stora osäkerheter som prognoser är behäftade med. Ett prognosresultat kan ha en mycket kort livslängd när utvecklingen tar en annan riktning. Det motiverar att konsekvensanalyser av det slag som kommissionen tagit fram i princip alltid borde omfatta känslighetsanalyser där centrala prognosparametrar varieras. Det finns också anledning att ytterligare förbättra sambandet mellan kommissionens top-down prognoser och nationella prognoser. De prognosverktyg som används bör även vara väl avstämda mot aktuella trendanalyser och aktuell utsläppsstatistik. Sambandet mellan BNP-tillväxt och utsläpp har avlänkats i många EU-länder och denna trend förstärks när energipriserna ökar. Detta behöver fångas upp i de prognosverktyg som används. När utsläppsnivån i prognosen sänks, sjunker även, i de flesta fall, kostnaderna för att genomföra ytterligare åtgärder enligt de beräkningsmodeller som används. Hade kommissionen även analyserat några känslighetsalternativ, t.ex. alternativ med en något lägre respektive högre nivå på utsläppsprognosen, hade den totala kostnadsbilden påverkats och även fått resultaten att framstå som mindre absoluta. De antaganden som görs beträffande åtgärdspotentialer, teknikutveckling, energiprisutveckling, investeringars livslängd och den kalkylränta som används påverkar också resultatet. Kommissionen använder exempelvis en högre kalkylränta (10 procent) i sin konsekvensanalys, vilket höjer kostnaderna för att genomföra åtgärder, jämfört med den kalkylränta (4 procent) som används i många andra studier, t.ex. sådana som jämför kostnaderna för olika länders utsläppsbud till 2020. I dessa studier hamnar kostnaderna för ett skärpt EU-mål till 2020 lägre jämfört med kommissionens analys. Även andra studier, vid sidan av kommissionens egen modellering av en optimal utsläppsbana för EU27 mot 2050, pekar mot att det kan vara ekonomiskt mer fördelaktigt att minska utsläppen mer i närtid, för att undvika inlåsningseffekter och stimulera teknisk utveckling. Givet att priserna på utsläppsrätter utvecklas på det sätt som kommissionen antar i sin analys skulle en skärpning av målet till 30 procent inte innebära några omfattande skillnader i kostnader för aktörer inom handelssystemet jämfört med de kostnader som tidigare bedömdes följa som konsekvens av klimat- och energipaketet. Skillnaden ligger istället i hur de berörda industribranscherna återhämtar sig från den ekonomiska krisen och vilka effekter det får på förutsättningarna att möta tillkommande kostnader. Den svenska energiintensiva industrin är mindre koldioxidintensiv men mer elintensiv än ett europeiskt genomsnitt. De indirekta kostnader som följer av om elpriserna skulle höjas om priset på utsläppsrätter går upp är de kostnader, p.g.a. förändringar av handelssystemet, som påverkar svensk (elintensiv) industri allra mest. Det här är ett område där ytterligare mer detaljerade utredningar behöver genomföras, bl.a. behöver förutsättningarna för eventuell kompensation till särskilt elintensiv industri bli föremål för en djupare analys. Genom att överskottet av utsläppsrätter från den andra handelsperioden kan föras över till den tredje perioden, beräknas däremot flera av branscherna inom handelssystemet även i den tredje handelsperioden få relativt låga tillkommande faktiska kostnader för inköp av utsläppsrätter och i vissa branscher även intäkter från tidigare överskott. Samtidigt betyder detta även att de incitament som handelssystemet ger till teknikutveckling mot långsiktigt låga utsläpp i svensk industri riskerar att förbli svaga. Vår analys av ländernas prognoser för utsläppen utanför systemet för handel med utsläppsrätter, indikerar att dessa prognoser skiljer sig betydligt från de som kommissionen tagit fram. Flera länder med minskningsmål har lägre egna prognoser, medan länder med mål som tillåter utsläppsökningar ofta har högre prognoser och antar en betydligt högre ekonomisk tillväxt jämfört med kommissionen. Sveriges nationella klimatmål, om 40 procent lägre utsläpp 2020 jämfört med 1990 för utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, bedöms ställa något större krav på utsläppsminskningar, i eller utanför Sverige, än vad en anvarsfördelning av en skärpning av EU:s mål till 30 procent kan komma att innebära, om fördelningen av ansvaret för den tillkommande utsläppsminskningen i huvudsak följer de principer som tidigare föreslagits av kommissionen Det svenska 40 procentsmålet ger alltså visst utrymme för att Sverige, med befintligt mål, skulle kunna uppfylla även andra fördelningar som lägger ett ännu större ansvar för att minska utsläppen utanför den handlande sektorn på rikare medlemsländer vid en skärpning av EU:s mål.