Inledning Kväveoxidavgiften (NOx-avgiften) introducerades 1992 i syfte att minska utsläppen av kväveoxider från energiproduktion i större förbränningsanläggningar. Avgiften omfattar pannor och gasturbiner för el- eller värmeproduktion och som har en energiproduktion som överstiger 25 gigawattimmar (GWh) per år. NOxavgiften består av en avgift med återföring till de företag som har lägre utsläpp än genomsnittet av de anläggningar som ingår i avgiftskollektivet. I korthet är tanken bakom NOx-avgiften att den ska leda till minskade NOx-utsläpp genom att skapa incitament till utsläppsreducerande åtgärder utan att straffa verksamheterna eller branscherna i sin helhet och istället omfördela pengarna till företag med en utsläppseffektiv produktion. Fram till och med 2007 var avgiften 40 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Den 1 januari 2008 höjdes avgiften till 50 kronor per kilogram utsläppta kväveoxider. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera effekterna av höjningen av NOx-avgiften från 40 kronor till 50 kronor per kilogram. Syftet är att utvärdera effekterna av höjningen med fokus på NOx-utsläppen och på hur företagens ökade utgifter fördelats mellan olika branscher sedan höjningen. Utvärderingen är baserad på tre delstudier; en statistisk analys (multipel regressionanalys), en intervjustudie och en branschfördelningsanalys. Resultaten och slutsatserna av utvärderingen sammanfattas i korthet nedan. Resultat Begränsad effekt på NOx-utsläppen Effekten av höjningen av kväveoxidavgiften från 40 till 50 kr per kilogram utsläpp har undersökts inom ramen för den statistiska analysen och intervjustudien. Resultaten visar att utsläppen av kväveoxider per producerad energienhet (s.k. specifika utsläpp) fortsätter att minska, precis som de gjort sedan avgiftens introduktion 1992. Sedan 2007 har utsläppen per producerad energi i genomsnitt minskat från 0,2 kg/MWh till 0,18 kg/MWh. Höjning av avgiften skulle kunna förväntas öka minskningstakten, men vi ser inte en sådan ökning efter 2008, vilket tyder på att effekten av höjningen varit begränsad. Intervjustudien bekräftar bilden av att avgiftshöjningen inte haft någon större effekt på NOx-utsläppen eller på företagens investeringar i NOx-reducerande åtgärder. När de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna undersöktes i utvärderingens statistiska analys kunde vi inte heller fastställa ett samband mellan den höjda NOx-avgiften och de totala utsläppen. De totala utsläppen efter 2008 har snarare ökat. Avsaknaden av effekt av avgiftshöjningen på NOx-utsläppen, kan delvis förklaras av de relativt kalla vintrarna 2009 och 2010 som i kombination med driftstörningar i kärnkraften under samma period som medförde en ökad energiproduktion och därmed ökade NOx-utsläpp. Eftersom 50 kr/kg år 2011 motsvarar en real avgift på 37,3 kr/kg i 1992 års priser kan höjningen av avgiften också ses som ett sätt att motverka (om än inte helt) inflationens urholkning av avgiftens reala värde. Att utsläppen per energienhet minskar över tid, utan att de totala utsläppen från de avgiftspliktiga anläggningarna gör det finns det flera förklaringar till. En förklaring är att energiproduktionen, som är huvudverksamhet för ca 50 % av de avgiftspliktiga anläggningarna (kraft-och värmeverksbranschen och avfallsförbränningsbranschen), har ökat i takt med svensk ekonomi. En annan förklaring är att NOx-avgiftens återföringsmekanism, både kan stimulera företagen till att vidta NOx-reducerande åtgärder – vilket förklarar att utsläppen per producerad energienhet minskar över tid – och kan stimulera energiproduktionen hos de avgiftsbelagda anläggningarna, något som i sin tur kan öka NOx-utsläppen. Analysen visar också att marknaden för den avgiftsbelagda energiproduktionen uppvisar stora variationer med kraftigt varierande produktion och utsläppsförändringar mellan åren. Variationerna har försvårat möjligheterna att identifiera tydliga trender och dra säkra slutsatser från den statistiska analysen. Begränsad stimulans av NOx-reducerande åtgärder Vad gäller avgiftshöjningens effekt på investeringar i NOx-reducerande åtgärder visar resultaten från intervjustudien att drygt hälften av de intervjuade företagen uppger att de investerat i NOx-reducerande åtgärder sedan 2008. Majoriteten av dessa åtgärder handlar om trimning av pannor, men det finns också ett fåtal exempel på ombyggnation av pannor och investeringar i rökgasrening. Cirka en tiondel av de intervjuade uppger att åtgärderna inom deras verksamheter har genomförts som en direkt följd av den höjda NOx-avgiften. Ett mindre antal uppger att den höjda NOx-avgiften har drivit på och tidigarelagt en del investeringar. För hälften av de intervjuade företagen har inte höjningen av avgiften medfört fler NOx-reducerande åtgärder sedan 2008, oavsett om deras återföring av medel har ökat eller minskat. Enligt en majoritet av dessa beror det på att avgiftshöjningen inte gjort det lättare att räkna hem nya investeringar jämfört med tidigare. I intervjustudien framkommer att andra faktorer än NOx-avgiften påverkar om företagen vidtar NOx-reducerande åtgärder. Tillståndsprövningen enligt miljöbalken uppfattas i en del fall som mer styrande än NOx-avgiften. Hur NOxavgiften styr företagens NOx-utsläpp i relation till tillståndet beror dock på vilka utsläppskrav som tilldelats i tillståndet. Val av bränsle är enligt de intervjuade en faktor som i hög grad styr NOx-utsläppen. Bränslevalet styrs snarast av andra energi-, klimat och miljöstyrmedel än kväveoxidavgiften. Till exempel har olika statliga åtgärder för att minska koldioxidsutsläpp medfört en ökad användning av biobränslen, avfall och gas framför olja i den avgiftsbelagda energiproduktionen 

Viss omfördelning av utgifter mellan branscher I analysen av avgiftshöjningens påverkan på fördelning av utgifter mellan olika branscher har vi fokuserat på nettoeffekterna av avgiftsystemet (dvs. total återföring minus total avgift) för respektive bransch, vilket visar vilka som blir ”vinnare” respektive ”förlorare” i systemet. Analysen visar att avgiftshöjningen initialt har inneburit ökade intäkter till kraft- och värmeverk och avfallsförbränningsbranschen, som ökade sina nettointäkter från avgiftssystemet med 18 % respektive 34 % mellan 2007 och 2008. Efter 2008 har kraft- och värmeverken först haft stigande nettobelopp men därefter en nedgång 2011. Avfallsförbränningsbranschen är fortsatt vinnare efter 2008, men efter den initiala uppgången av nettobeloppet har de haft en negativ utvecklingen. Massa- och pappersindustrin ökade sina nettokostnader med 15 % mellan 2007 och 2008. Därefter har massa- och pappersindustrins nettobetalningar till systemet minskat, så att nettokostnaderna 2011 är lägre än 2007. För träindustrin ökade branschens nettokostnad med närmare 50 % mellan 2007 och 2008 men därefter har inte nettokostnaderna förändrats så mycket. Kemiindustrin är fortsatt nettobetalare efter avgiftshöjningen, även om nettobetalningarna minskat över tid. För livsmedelsindustrin som fortsatt är nettovinnare verkar inte avgiftshöjningen haft någon avgörande effekt, då skillnad mellan avgift och återföring har varit relativt liten de sista åren 6-7 åren. Metallindustrin, gick från en knapp nettointäkt på ca 260 000 kr, 2007, till en nettokostnad på ca 1,4 Mkr 2008. Därefter har de fortsatt varit nettobetalare. Även om metallindustrins nettobeloppsförändringar är relativt små i förhållande till flera andra branscher är metallindustrin den enda bransch som förändrat sin position i avseende ”vinnare” respektive ”förlorare” efter 2008. Övriga branscher har inte påverkats i den bemärkelsen, även om det inom andra branscher finns enskilda anläggningar som har fått försämrad respektive förbättrad konkurrenskraft till följd av avgiftshöjningen. Sammantaget har de förändringar av fördelningen av kostnader mellan olika branscher som skett till följd av avgiftshöjningen till stor del varit initiala och förändrats under de sista åren. På grund av detta och yttre faktorer som stora väderförändringar etc., finns även på detta område svårigheter med att dra säkra slutsatser av avgiftshöjningens påverkan på fördelningen av kostnader för avgiften mellan olika branscher. Sammantagna slutsatser Sammantaget är slutsatserna från utvärderingen, trots vissa osäkerheter, att NOxavgiftens effekt på NOx-reducerande åtgärder och NOx-utsläpp inte stärkts i den omfattning som förväntades inför höjningen. Höjningen har endast i begränsad omfattning skapat incitament till NOx-reducerande åtgärder som inte skulle ha genomförts utan avgiftshöjningen. Vad gäller fördelningen av kostnaderna mellan olika branscher har höjningen haft viss påverkan på branschernas nettokostnader respektive intäkter, särskilt initialt. Förhållandena med avseende på vilka branscher som är vinnare respektive förlorar i NOx-systemet är dock i stort desamma 2011 som 2007, bortsett från metallindustrin som tidigare var vinnare (om än knappt) men numera är en förlorarbransch.