Förslag till fokusområden för miljöpolitikenFlera steg på vägen mot hållbarhet har tagits sedan den senaste fördjupade utvärderingen av miljömålen 2008. Trots det är bedömningen i denna fördjupade utvärdering att 14 av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om inte kommer att nås till målåret 2020. Utifrån vad som kommit fram i årets analyser vill Naturvårdsverket särskilt lyfta fram tre förslag till fokusområden för politiken den närmaste tiden – tre fokusområden som kan innebära att ytterligare steg tas mot ett uppfyllande av miljömålen.1.Säkerställ att redan fattade beslut genomförs!För flera av miljökvalitetsmålen finns beslutade styrmedel som inte tillämpas fullt ut, vilket försvårar möjligheten att nå målen. Utöver tydliga signaler från regering och riksdag om att det är angeläget att genomföra redan fattade beslut, behövs resurser för insatser i form av kommunikation, kompetensutveckling, tillsyn, planering och stöd i prioritering hos olika aktörer i samhället. Signaler om att detta är viktiga insatser behöver skickas ut från högsta nivå.2. Utveckla strategier för en hållbar konsumtion!Möjligheten att nå flertalet miljökvalitetsmål och generationsmålet påverkas av den höga och ökande konsumtionen så länge denna innebär ökad förbrukning av naturresurser, avfallsproblem och omfattande klimatpåverkan. Välfärden måste klaras med mindre miljöpåverkan. Ett verktyg för en sådan omställning är att i högre grad sätta pris på negativ miljöpåverkan och att visa på nyttan av en god miljökvalitet. Det ska vara lätt att göra rätt!3. Kommunicera och informera mer om möjligheterna med miljöarbete! Miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan lättare nås om alla aktörer drar åt samma håll. Alla politikområden behöver engageras i miljöarbetet. Det förutsätter kunskap, insikter och medvetenhet om miljöproblemen och möjliga lösningar. Generationsmålet kan fungera som en bra utgångspunkt för att tydliggöra miljöfrågorna och deras relation till samhällsutvecklingen i övrigt. Dialogen mellan näringslivet och myndigheterna behöver utvecklas för ömsesidig förståelse. Goda exempel från det svenska miljöarbetet kan i större utsträckning lyftas fram till såväl den svenska allmänheten som till beslutsfattare, näringsliv och andra aktörer, inom och utom Sverige. God kommunikation är också avgörande för ett gott genomförande av befintliga styrmedel och åtgärder.SAMMANFATTNING 7Naturvårdsverket utvärderar miljökvalitetsmålen och generationsmåletVart fjärde år sker en fördjupad utvärdering av Sveriges 16 miljökvalitetsmål och generationsmål. Detta är den tredje utvärderingen sedan riksdagen beslutade om miljömålssystemet 1999. År 2012 är första gången som Naturvårdsverket ansvarar för utvärderingen och också första gången som det nya generationsmålet ingår i den fördjupade utvärderingen. Utvärderingen har skett i samverkan med länsstyrelserna och ett trettiotal statliga myndigheter samt intresse- och miljöorganisationer.Förutom bedömningar och prognoser för både miljökvalitetsmålen och generationsmålet omfattar den fördjupade utvärderingen målövergripande analyser. Det gäller en analys av synergier och målkonflikter i miljöarbetet, en genomgång av tillgängliga styrmedel samt en redovisning av hur det regionala och lokala miljöarbetet går. Nya bedömningskriterier – skarpare kravBedömningarna av huruvida miljökvalitetsmålen kan nås till år 2020 har inte förändrats sedan den årliga uppföljningen tidigare i år. I denna rapport redovisas betydligt mer om utvecklingen i miljön och de bakomliggande analyserna. Bedömningarna tar i högre grad än tidigare år fasta på faktiska beslutade förutsättningar i form av styrmedel och åtgärder för att nå målen, enligt den nya bedömningsgrunden i propositionen Svenska Miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Tidigare tolkningar av möjligheten att nå det önskade miljötillståndet var friare, i och med att myndigheterna i sina bedömningar räknade in möjligheterna att skapa förutsättningar i form av styrmedel och åtgärder. Med det nya sättet att bedöma kommer beslut och åtgärder inom politiken och i olika sektorer snabbt att återspeglas i bedömningarna av om miljökvalitetsmålen nås. De 16 miljökvalitetsmålen – flertalet bedöms inte nås till 2020Av 16 miljökvalitetsmål kommer 14 inte att nås till 2020. Det tillstånd som miljökvalitetsmålen anger bedöms inte kunna nås i tid. Inte heller förutsättningarna för att miljön ska kunna återhämta sig, så att vi med tiden når miljötillståndet, kommer att finnas på plats. Hittills beslutade styrmedel räcker inte och tillräckliga åtgärder ser inte ut att genomföras till 2020.Skyddande ozonskikt kommer att nås, bland annat tack vare de bindande internationella överenskommelser som Montrealprotokollet innehåller. Säker strålmiljö är nära att nås, bland annat tack vare en hög ambition i arbetet med tillsyn och kontroll. 8 STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012För flertalet övriga miljökvalitetsmål är det svårt att bedöma om förutsättningarna för att nå målet kommer att vara uppfyllda 2020, bland annat eftersom styrmedlens effekter är svårbedömda. Bristande tillämpning av styrmedlen är ett problem för mer än hälften av miljökvalitetsmålen och flera av de övriga miljökvalitetsmålen saknar tillräckliga styrmedel. Endast för en tredjedel av målen anses svårigheten bero på att Sverige inte har möjlighet att själv fatta beslut.Dessutom påverkas de flesta miljökvalitetsmålen av förändringar som sker inom andra samhällsområden eller näringar. Det förekommer också konkurrens med andra samhällsmål. De tydliga konflikterna mellan olika intressen, såsom markanvändning och resursanvändning på grund av levnadsmönster och varukonsumtion, behöver hanteras politiskt.Hur bristerna i styrmedlens effektivitet och tillämpning ser ut varierar stort mellan styrmedel och miljökvalitetsmål. Det kan handla om otillräcklig tillsyn, kunskap och kompetens men också om att miljöaspekter inte prioriteras vid avvägningen mellan olika intressen.De 16 miljökvalitetsmålenBegränsad klimatpåverkan Grundvatten av god kvalitetFrisk luft Hav i balans samt levande kust och skärgårdBara naturlig försurning Myllrande våtmarkerGiftfri miljö Levande skogarSkyddande ozonskikt Ett rikt odlingslandskapSäker strålmiljö Storslagen fjällmiljöIngen övergödning God bebyggd miljöLevande sjöar och vattendrag Ett rikt växt- och djurlivGenerationsmålet – nås inte med nuvarande utvecklingGenerationsmålet säger att: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.” Generationsmålet förtydligas i sju strecksatser som beskriver inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation, till år 2020, för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Slutsatsen av den fördjupade utvärderingen är SAMMANFATTNING 9att vi inte kommer att nå generationsmålet. Det finns positiva inslag i utvecklingen och det finns möjligheter, men målet är i hög grad beroende av politiska beslut som påverkar samhällsutvecklingen. Första försöket att utvärdera generationsmåletGenerationsmålet omfamnar miljöfrågan i vidare mening än summan av miljökvalitetsmålen. Att nå målet kräver lösning av målkonflikter mellan olika samhällsmål. Hur utvärderingen av generationsmålet ska göras har inte varit självklart. Metoder för uppföljning och utvärdering behöver utvecklas. Detta första försök att följa upp och utvärdera generationsmålet har till stor del formen av resonemang kring trender och samhällsutveckling och deras betydelse för miljön. Naturvårdsverket har valt att utgå från de samhällstrender som påverkar miljön enligt Europeiska miljöbyrån EEA:s studie av globala megatrender. Inriktningen är att även i fortsättningen bedöma utvecklingen utifrån kunskap om de stora samhällstrenderna, kunskap som snarare söks hos forskningsinstitut och liknande än via de vanliga indikatorerna för miljökvalitetsmålen. Indikatorer på en mer övergripande nivå för generationsmålet behöver utvecklas.Trender påverkar möjligheten att nå generationsmåletTrender som mer än andra påverkar miljön, både i Sverige och globalt, är den höga och ökande konsumtionen (och produktionen) och ett förändrat klimat (som till stor del beror på den ökade konsumtionen). Den tekniska utvecklingen ger oss möjlighet att minska miljöpåverkan, bland annat genom effektivare energianvändning och ny miljöteknik – samtidigt äts de positiva effekterna upp av den ökande totala konsumtionen. En hållbar utveckling är ännu avlägsen men likafullt nödvändig att nå.Några områden där det behövs förändringar:• Bryt sambandet mellan tillväxt och miljöbelastning och sätt pris på miljönEn av de tydligaste målkonflikterna mellan miljömål och andra samhällsmål är den mellan ekonomisk tillväxt och hållbar resursförbrukning. Nya mått på välfärd kan vara användbara. Vår konsumtion behöver bli mer miljöanpassad. Kan vi sätta pris på negativ miljöpåverkan bidrar det till miljöanpassning av såväl produktion som konsumtion. Regeringens initiativ att ta fram etappmål för värdering av ekosystemtjänster är ett viktigt steg.• Helhetsperspektiv i den fysiska planeringen Ett helhetsperspektiv i planeringen istället för sektorsspecifika insatser är avgörande för möjligheten att bevara och åstadkomma ett hållbart nyttjande av ekosystemen. Ett sådant synsätt bidrar även till att bevara, beakta och nyttja den biologiska mångfalden samt natur- och kulturmiljövärdena.10 STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012• Samverkan näringsliv, myndigheter och medborgareNya former för samverkan och medborgarinflytande kan ha stor effekt i samhällsplaneringen. De kan bidra till ett effektivt resursutnyttjande samt att skydda, bevara och utveckla skyddsvärda områden. • Svensk miljöpåverkan utomlands behöver tydliggöras Svensk påverkan på miljö och hälsa i andra länder behöver tydliggöras. Det gäller framför allt den påverkan som orsakas av importerade varor och produkter, men även miljöpåverkan från export och den verksamhet svenska företag och institutioner bedriver utomlands. Detta måste i högre grad än i dag integreras i utformningen av framtida strategier, styrmedel och åtgärder. Ett värdefullt arbete har påbörjats med att kvantifiera den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan, framför allt när det gäller växthusgasutsläpp. Detta arbete behöver utvecklas och täcka in fler områden.• Värna ekosystemenJordbruket och skogsbruket måste bedrivas med hänsyn till vad ekosystemen långsiktigt klarar. Ekosystemens motståndskraft får inte urholkas och deras förmåga att leverera ekosystemtjänster får inte riskeras. • Bättre märkning och hantering av kemikalierDagens kemikaliemärkning behöver förtydligas och hanteringen av hälsofarliga kemikalier och läkemedel måste förbättras. Försiktighetsprincipen är en förutsättning för att inte gamla misstag kring hälso- och miljöfarliga ämnen ska göras om. • Mer forskning och utveckling krävsYtterligare forskning och kunskapsutveckling behövs. Några viktiga områden att studera är drivkrafter för en grönare ekonomi, sambanden mellan konsumtion och miljöpåverkan, miljö- och hälsoeffekter från ämnen i miljön (inklusive läkemedelsrester), sambanden mellan inomhusmiljö och hälsa samt värdering av ekosystemtjänster. Svensk rådighet över möjligheten att nå miljömålenSverige har full rådighet över insatser om beslut kan fattas på nationell, regional eller lokal nivå inom landet. Det gäller också politikområden där EU föreskriver miniminivåer. Rådigheten är begränsad när EU-lagstiftning eller globala avtal reglerar ambitionsnivån. Sverige kan å andra sidan via EU, internationella konventioner och bilaterala samarbeten påverka miljöarbetet i vår omvärld, vilket kan förbättra vår egen miljö. Områden där Sverige råder själv i hög grad är bland SAMMANFATTNING 11annat fysisk planering, skydd av natur- och kulturmiljö samt övergång till förnybar energi. Kemikalier, luftföroreningar och övergödning av havet är exempel på områden där den svenska rådigheten är betydligt mindre.Synergier och målkonflikterI de analyser av synergimöjligheter och målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen samt med andra samhällsintressen som har gjorts i den fördjupade utvärderingen är bedömningen att det finns fler synergimöjligheter än målkonflikter. Synergier återfinns främst mellan vissa av miljökvalitetsmålen, bland annat relaterat till Ingen övergödning, Begränsad klimatpåverkan samt Ett rikt växt- och djurliv. Synergier mellan miljömål och andra politikområden återfinns främst för folkhälsa, skogspolitik och energipolitik. På regional nivå lyfts områdena folkhälsa, hälsopolitik och skydd mot olyckor fram. Möjliga synergier mellan miljökvalitetsmål och andra politikområden kan dock utebli när de övergripande målen bryts ned till detaljerade verksamhetsmål, som en följd av att ansvaret för olika frågor fördelas på olika aktörer. Samverkan kan tydliggöra orsakssamband och förebygga konflikter. Målkonflikter finns i första hand mellan vissa miljökvalitetsmål och andra politikområden som skogspolitik, energi, regional utveckling och näringspolitik. Trender i samhällsutvecklingen har stor påverkan på möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. De starkaste trenderna i samhället är tyvärr de som har störst negativ inverkan på miljöarbetet. Hit hör trender som rör bland annat konsumtionsökning och globalisering. Att identifiera de aktörer som kan bromsa upp effekten av de negativa trenderna respektive förstärka effekterna av de positiva trenderna är intressanta möjligheter att bygga vidare på. Styrmedel – våra verktyg i miljöarbetetDet är i många fall komplicerat att bedöma hur effektivt ett styrmedel är. Det krävs fortsatt utvärdering och forskning kring styrmedel på miljöområdet för ett mer komplett kunskapsunderlag till bedömningarna av miljömålen. Tre av de viktigaste kriterierna för att bedöma ett styrmedels effektivitet är måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och dynamisk effektivitet.Administrativa styrmedel i form av regleringar enligt miljöbalken är grunden i den svenska miljöpolitiken. Det handlar framför allt om prövning och tillsyn och regelgivning. Utanför miljöbalkens område finns bland annat plan- och byggregler, kemikalieregler, jord- och skogsbruksregler samt hälsoskyddsregler. Överenskommelser och regler på internationell nivå och inom EU får en allt större betydelse för många av miljökvalitetsmålen, exempelvis Giftfri miljö. 12 STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012Ekonomiska styrmedel fungerar antingen som morot (exempelvis i form av skattelättnader, bidrag och stöd) eller piska (exempelvis i form av skatter och avgifter), med det gemensamma målet att styra våra handlingar i mer miljövänlig och hållbar riktning. I Sverige, liksom i andra industrialiserade länder, tas den allra största delen av miljöskatterna och miljöavgifterna ut inom områdena energi och transport. Samtidigt är det också dessa sektorer som, tillsammans med jordbrukssektorn, har flest subventioner som kan ha en negativ effekt på miljökvalitetsmålen och generationsmålet.Information och kommunikation kan skapa delaktighet, bidra till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Information kan också bidra till att planerade eller redan införda styrmedel fungerar bättre. Det finns goda exempel på hur informativa styrmedel används i miljöarbetet, bland annat miljömärkning, rådgivning, utbildning och vägledning samt dialogprojekt. Forskning, utveckling och demonstration kan också användas som styrmedel. Även om forskning i sig inte driver fram en förändring så är teknisk utveckling och kunskap om effekter av olika förändringar en nödvändig kunskap och en förutsättning för att vi på sikt ska kunna nå olika miljömål. Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt? Det regionala miljöarbetet bedöms i huvudsak ha utvecklats positivt sedan den förra fördjupade utvärderingen 2008. Olika uppdrag och styrmedel har bidragit. Miljökvalitetsmålen har integrerats bättre i myndigheterna och hos andra aktörer. Framsteg har gjorts inom alla de tio områden som länsstyrelserna då pekade ut som viktiga: •     kraftsamla i åtgärdsarbetet•     öka samverkan och samordning,•     stöd kommunerna mer,•     förbättra kommunikationen,•     stärk miljömålens inflytande i samhällsplaneringen,•     integrera miljömålen mera och involvera andra aktörer bättre,•     öka fokus på regionalt arbete med klimat, energi och transporter,•     låt natur- och kulturmiljö förstärka varandra,•     vidareutveckla miljömålsuppföljningen samt •     utveckla länsstyrelsens eget miljöarbete.Länsstyrelserna ska fokusera på åtgärderLänsstyrelserna har under senare år fått ett tydligare ansvar att verka för att miljökvalitetsmålen nås. Deras uppdrag ska fokusera mer på åtgärder och åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram bör främst inbegripa offentliga aktörer och organisationer eller företag där miljömål och den regionala nivån har betydelse. SAMMANFATTNING 13I arbetet med åtgärder behövs mer kunskap om var resurserna gör bäst nytta och om hur miljöarbetet fungerar hos olika verksamheter och aktörer. Kompetensen behöver utvecklas bland miljömålssamordnarna och andra, bland annat om metoder, verktyg och arbetssätt för bättre miljömålsintegrering i ordinarie verksamheter, miljökommunikation gentemot andra samt planering, utvärdering och samhällsekonomisk analys av åtgärder och åtgärdsprogram.Länsstyrelserna har många uppdrag och det är inte alla som är i samstämmighet med miljömålen. Regional tillväxt, näringslivsutveckling och transportplanering planeras inte med utgångspunkt från miljömålen.Mer samverkan och metodutveckling behövs, både mellan länsstyrelser och med nationella myndigheter för att integrera miljömålen i olika uppdrag och verksamheter. Länsstyrelserna behöver även stödja kommuner mer och ökad samverkan mellan kommunerna behövs. Länsstyrelsernas samverkan med regionförbunden behöver fortsätta utvecklas. Det goda samarbetet mellan länsstyrelserna och Skogsstyrelsen i RUS behöver fortsätta. Miljömålen behöver bättre integreras i och samspela med ett flertal regionala uppdrag, sektorer och kommunala verksamheter.Myndighetsutövningen genom tillsyn och tillståndsgivning behöver skärpas och utvecklas så att den i större utsträckning bidrar till att nå miljömålen. Miljömålsuppdraget kan i större utsträckning bidra till näringslivets miljöarbete, men kraften ska läggas på sektorer där detta gör mest nytta.Miljökommunikationen behöver förbättras. Konsumtionsmönstrens betydelse för miljömålen motiverar ett visst engagemang från länsstyrelserna, vilket kan ske genom stöd till och samverkan med bland annat föreningar och folkbildningen. Länsstyrelsernas möjligheter att påverka konsumtionsmönster är små, men frågan är viktig. Konsumentverket bör i övrigt ha en viktig roll när det gäller att påverka konsumenterna till bättre miljöval.Resurstillgången är avgörande för i vilken takt miljöarbetet kan ske och hur snabbt målen kan nås. Samordningsresurserna för miljömålsuppdraget behöver bibehållas på minst nuvarande nivå och i vissa län förstärkas. I regionala uppdrag som rör fler samhällsmål behöver miljömålen integreras bättre. Särskilda nationellt initierade åtgärdssatsningar och liknande behövs inom fler områden.Slutsatser från den fördjupade utvärderingenDet kan konstateras att miljökvalitetsmålen och generationsmålet är svåra att nå. Orsakerna till detta skiljer sig mellan målen och gapet till måluppfyllelse är olika stort. Hur bristerna i styrmedlens effektivitet och tillämpning ser ut varierar också stort mellan miljökvalitetsmålen. Det kan handla om otillräcklig tillsyn, kunskap 14 STEG PÅ VÄGEN – FÖRDJUPAD UTVÄRDERING AV MILJÖMÅLEN 2012och kompetens, men också om att miljön inte prioriteras vid avvägningen mellan olika intressen.En slutsats är att det behövs ett förbättrat processarbete för miljökvalitetsmålen, utveckling och differentiering av styrmedel och en effektivare tillämpning av styrmedlen. Positiva drivkrafter för olika aktörer behöver också tas till vara genom anpassning av styrmedel och incitament. Möjligheten att nå miljömålen påverkas i hög grad av konkurrens och målkonflikter med andra politikområden. En stor del av den ökande miljöbelastningen går att härleda till ökad resursanvändning på grund av levnadsmönster och hög varukonsumtion. För att vända den utvecklingen krävs politisk handlingskraft. Det behövs prioriteringar i det fortsatta miljöarbetetOlika kriterier kan användas för de prioriteringar som behövs, såväl internationellt som nationellt, regionalt och lokalt. Ska vi satsa extra på de enklaste åtgärderna, de billigaste, de som har bredast effekt eller de som är viktigast utifrån ett riskperspektiv? Naturvårdsverket anser att alla kriterierna har sin giltighet och lyfter därför fram tre fokusområden för den fortsatta miljöpolitiken:1. Se till att redan fattade beslut genomförs!2. Utveckla strategier för en hållbar konsumtion!3. Kommunicera och informera mera om möjligheterna med miljöarbete! De tre fokusområdena beskrivs i sammanfattningens början.Behov att utveckla arbetssätt och metoderNaturvårdsverket har under arbetet med fördjupad utvärdering även identifierat fyra områden där vi och andra behöver arbeta vidare med metoder och verktyg. Styrmedel•     Utveckla bedömningen av hur styrmedel påverkar enskilda miljökvalitetsmål•     Genomför breda analyser och utvärderingar av styrmedels effekter enskilt och i kombination med andra styrmedel •     Utveckla nya styrmedel där sådana saknas eller är bristfälligaGenerationsmålet•     Utveckla metoder att följa upp måluppfyllelsen för generationsmålet. Det kan till exempel ske genom omvärldsbevakning och samarbete inom miljövärlden liksom med andra aktörer, inte minst med näringslivet och forskarvärlden•     Analysera vad den ”samhällsomställning” som generationsmålet siktar på innebär•     Ta fram indikatorer för generationsmålet 15Miljömålssystemet•     Utveckla den systematiska och löpande uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Detta bör göras såväl inom Naturvårdsverket som i samarbetet mellan alla myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemetMiljöarbetet allmänt•     Analysera olika aktörers roller, förutsättningar och drivkrafter i (miljö)arbetet•     Förbättra miljöinformationsförsörjningen och miljökommunikationen, bland annat med hjälp av bättre indikatorer•     Redovisa skälen till att miljöaspekterna bör ges större tyngd vid beslut inom andra samhällsområden, bland annat på grund av det ekonomiska värdet av en god miljö