Naturvårdsverkets slutsatser

2015 återstår fem år till dess de uppsatta målen är tänkta att nås. Det pågår många aktiviteter i Sverige för att förbättra miljön. Av dessa väljer Naturvårdsverket att denna gång lyfta fram kommunikation som ett strategiskt verktyg för miljöarbetet. En viktig del av kommunikationen är att visa på de små och stora initiativ samt satsningar som pågår i hela landet på nationell, regional och lokal nivå.En annan viktig del som Naturvårdsverket pekar på är en beskrivning av varför det finns svårigheter att nå målen. Bristen på resurser lyfts ofta fram som en orsak. Nu är även kopplingen tydligare till att styrmedel och lagstiftning redan finns men att det är tillämpningen som brister.På motsvarande sätt som tidigare år redovisas översiktligt hur utvecklingen av miljön ser ut. När det gäller etappmålen så är flera mål svåra att bedöma. I årets nationella uppföljning av miljökvalitetsmålen görs inga bedömningar om målen kommer att nås eftersom detta sker i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015. I den görs också fler analyser av styrmedel och åtgärder. (Naturvårdsverket. 2015. Prel. titel Miljökvalitetsmålen – fördjupad utvärdering av miljömålen 2015. Rapport 6662 (in press).) Varje myndighet ansvarar för sin bedömning och redovisning av respektive miljökvalitetsmål och etappmål.Utvecklingen i miljön går i olika riktningar Utvecklingen i miljön bedöms vara positiv för fyra av miljökvalitetsmålen men negativ för fem. Det finns ofta tydliga kopplingar till de områden där goda satsningar görs och där framgångar samtidigt snabbt är synliga. För övriga mål går det inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön. Även om luftföroreningar fortsätter att ge skador på hälsa, växtlighet och kulturföremål är utvecklingen positiv under 2014 och sedan många år. Det gäller inte minst kväveoxider och svaveloxider. Miljökrav och teknisk utveckling har gett resultat. Belastningen av näringsämnen fortsätter under 2014 också minska så som skett sedan decennier tack vara effektiva reningsverk, minskade utsläpp från jordbruk och luftföroreningar. Men situationen är allvarlig i till exempel Östersjön och återhämtningen har komplexa samband och kommer att ta mycket lång tid. Fler insatser behövs.Två områden med oroande negativ utveckling är att halterna klimatpåverkande gaser ökar globalt och att utarmningen av den biologiska mångfalden fortsätter. Utsläppen av klimatpåverkande gaser i Sverige minskar visserligen men utsläpp orsakade av svenskars konsumtion ökar och för att klara den svenska visionen om nettonollutsläpp år 2050 krävs väl samordnade insatser. Biologisk mångfald och ekosystemtjänster är viktiga värden i många miljökvalitetsmål utöver Ett rikt växtoch djurliv. Resurser från staten och bättre hänsyn inom jord- och skogsbruk samt andra näringar är nödvändiga för att klara skydd, skötsel och restaurering. Etappmålen svårbedömdaFlera av de 24 etappmål som redovisas är svåra att nå eller svåra att bedöma. Många etappmål, exempelvis de som rör farliga ämnen, är beroende av internationella och politiska överenskommelser. Resurser styr takten i genomförandet av de insatser som krävs för flera etappmål, inte minst inom biologisk mångfald.För de fem etappmål som beslutades under 2014 har tiden varit knapp att bedöma läget.Etappmålet om ökad resurshushållning i byggsektorn bedöms redan vara uppnått. Etappmålet Hotade arter och naturtyper bedöms kunna nås genom det pågående arbetet. Vidare bedöms etappmålet Utsläpp av växthusgaser nu kunna nås till 2020 under förutsättning att reduktion genom investeringar i andra EU-länder eller flexiblamekanismer genomförs i tillräcklig omfattning, alternativt att ytterligare åtgärder införs för att åstadkomma inhemska utsläppsminskningar. Även etappmålet Helhetssyn på markanvändningen bedöms kunna nås till 2016. Inom luftområdet förväntas nu etappmålet Luftföroreningar från småskalig vedeldning kunna uppnås under 2015. Detta då Naturvårdsverket under året förväntar ett slutligt fastställande inom EU av ekodesignkrav för pannor och kaminer med mera. Etappmålet Begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten nås för två av de tre berörda luftföroreningarna (SO2 och partiklar) medan bedömningen för NOX är oklar.Små förändringar i den regionala uppföljningenLänsstyrelsernas bedömningar är ganska stabila jämfört med året innan. Den totala bilden har inte förändras nämnvärt och frånsett en del regionala skillnader så delar länsstyrelserna bilden som de nationella miljömålsmyndigheterna ger. Några enstaka bedömningar av utvecklingen i miljön har förändrats och det är oftast till en mer negativ riktning, men förbättringar finns också. Som exempel kan nämnas att när det gäller bedömningen av utvecklingen i miljön för miljökvalitetsmålet Levande skogar så har den justerats i en positiv riktning jämfört med året före. Denna bedömning görs av Skogsstyrelsen regionalt. Den regionala bilden är dock även nu mer negativ än Skogsstyrelsens bedömning nationellt. För målen Ingen övergödning samt Myllrande våtmarker har två länsstyrelser ändrat bedömning av utvecklingen fast då i negativ riktning. Behovet av mer hållbara produktions- och konsumtionsmönster är något länen lyfter fram som en förutsättning för att kunna närma sig flera miljömål. Under 2014 har länsstyrelserna börjat närma sig frågan om hållbar konsumtion. Tillläggen i generationsmålet 2010 och en starkare betoning av generationsmålet i länsstyrelseinstruktionen kan ses som en uppmaning att arbeta mer med hållbar konsumtion.Länsstyrelsernas uppdrag att utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram för att nå miljömålen betonas mer än tidigare. Arbetet med detta har intensifierats och i slutet av 2014 hade samtliga länsstyrelser utom en fastställt eller påbörjat arbete med sådant program, som oftast fungerar som övergripande gemensamt program för länets aktörer i miljöarbetet. Kommunikation av miljöarbetet viktigt för att nå målenFör att miljömålen ska kunna nås så krävs att medborgare i Sverige på alla nivåer får rätt information, eftersom i princip alla behöver bidra till en bättre miljö i sin egen vardag och närmiljö. Kommunikation om miljömålen är därför en viktig del i alla myndigheters arbete. Exempel från miljöarbetet kan lyftas fram och inspirera till nya idéer och initiativ samt leda till en öppen samhällsdebatt.2014 presenterade Naturvårdsverket, i samarbete med Håll Sverige Rent ett studiematerial som kan användas av lärare i undervisningen, anpassat för läroplanen från 2011. Syftet är att öka kännedomen om miljömålen i grundskolan. Håll Sverige Rent har ett stort kontaktnät med grundskolor genom sitt Grön Flagg-nätverk där cirka 2 500 skolor och förskolor ingår. Studiematerialet med lektionsupplägg och övningar finns publicerat på webbplatserna miljömål.se och hsr.se.Svenskt näringsliv har arbetat kommunikativt med begreppet miljönytta sedan 2008. Begreppet inkluderar existerande och framtida varor och tjänster som minskar belastningen på miljön, jämfört med om gammal teknik används. I satsningen ingår webbplatsen miljönytta.se. I rapporten ”Varor och tjänster som gör miljönytta i Sverige och världen”, lyfter Svenskt näringsliv fram goda exempel men pekar också på förbättringar som kan göras. 

Några andra exempel:• Naturvårdsverket deltar tillsammans med bl.a. Boverket, Energimyndigheten och Kemikalieinspektionen i Konsumentverkets satsning Hallå konsument. En tjänst som ska svara på frågor om konsumtion och som startar 31 mars. Naturvårdsverket har också tagit fram ”Förslag till åtgärder för en mer hållbar konsumtion”• Kemikalieinspektionen har tagit fram en konsumentwebbplats, konsument.kemi.se. I slutet av 2014 publicerades också tjänsten Fråga Kemikalieinspektionen• Länsstyrelserna, i samarbete med Sveriges kommuner och landsting, SKL, har tagit fram en guide som ska ge stöd och inspiration i det lokala arbetet med miljömål. Den riktar sig till kommunala tjänstemän och politiker• Luften timme för timme. Naturvårdsverket visar realtidsdata för luftkvalitet från kommunernas mätstationer på naturvårdsverket.se• Länsstyrelsen Skåne tog upp konkreta enkla val och handlingar inför julen 2014, kopplade till miljömålen, som en del i kampanjen #åretsbästahandling• Hur ska spetsteknologi inom it-, bio-, rymd- och nanoteknik bidra till att målen nås? Fyra tankesmedjor har anordnats av Naturvårdsverket i samarbete med IVL• Naturvårdsverket gör i samarbete med andra myndigheter och aktörer en kommunikationssatsning om ekosystemtjänster som ska pågå till den 31 januari 2018• Förbättringsarbete pågår för att utveckla skogsbrukets miljöhänsyn vid avverkning. Gemensamma målbilder har arbetats fram i projektet ”Dialog om miljöhänsyn”• Jordbruksverket har, tillsammans med regionala rådgivare vid hushållningssällskap, drivit informationsprojektet ”Mångfald på slätten”• Göteborgs stad har 2014 antagit miljömål för begränsad klimatpåverkan och ett klimatstrategiskt program• Naturvårdsverket och Miljödepartementet har under året inlett ett arbete med att i Sverige implementera och kommunicera FN:s tioåriga ramverk för hållbara konsumtions- och produktionsmönster (10 YFP), överenskommelsen från FNkonferensen i Rio de Janeiro 2012Svårigheter att nå målenI tidigare uppföljningar och utvärderingar så har frågan om svårigheten att nå miljökvalitetsmålen kopplats ihop med bristen på användande av styrmedel då tillräckliga åtgärder inte genomförs. Beslut är ofta fattade men de genomförs inte av flera olika orsaker, det så kallade genomförandeunderskottet. Riksrevisonen påpekade detta i sin granskning 2013, och nu har även OECD påpekat liknande problem i Environmental Performance Reviews 2014. 

Här är några exempel på rekommendationer i OECDs rapport:• Tydliggör vilka miljökvalitetsmål som huvudsakligen kräver nationella insatser och vilka som kräver internationella insatser.• Ställ upp prioriteringar på kort och medellång sikt bland miljökvalitetsmålen samt tydligt fastställa ekonomiskt genomförbara åtgärder och anslå tillräckliga resurser för att uppfylla dessa prioriteringar inom givna tidsramar.• Gör ytterligare insatser för att integrera miljöfaktorer och miljökvalitetsmålen i planer för fysisk planering.• Stärk Naturvårdsverkets kontroll av tillsynsverksamhet som utförs av regionala och kommunala myndigheter.Statskontoret konstaterade 2013 i sin delredovisning av granskningen av myndigheternas arbete inom miljömålssystemet att genomförandeansvaret är otydligt. De skrev bland annat:”De flesta av myndigheterna med uppdrag i miljömålssystemet har inte på ett tillfredsställande sätt redovisat vilka prestationer de har utfört för att nå målen, eller på vilket sätt eventuella åtgärder har bidragit till att nå målen. Det är därför oklart i vilken mån myndigheterna bedriver verksamhet som bidrar till att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås.”I den Europeiska miljöbyråns, EEAs, rapport Europas miljö 2015 (SOER 2015) dras flera viktiga slutsatser kring miljöarbetet, exempel:• Europas nuvarande miljö- och klimatpolitik har lett till betydande vinster, förbättrad miljö och livskvalitet och samtidigt drivit på innovation, ökad sysselsättning och tillväxt.• Europas invånare har de senast 20 åren fått allt renare luft och vatten, mindre avfall deponeras och mer resurser återvinns.• Trots dessa framsteg står Europa inför en rad svårlösta och växande miljöutmaningar.• Det krävs genomgående förändringar av de produktions- och konsumtionsmönster som ligger till grund för miljöproblemen.Behovet av styrningEn väg framåt för att stärka arbetet med att nå uppsatta mål är att ta fram strategier och kommunikationsinsatser för miljöarbetet som är förankrade med flera myndigheter. Både länsstyrelser och nationella myndigheter tar också upp behovet av resurser, bättre kunskaper och styrning. Länsstyrelserna, liksom flera av de nationella målmyndigheterna, pekar på att styrmedel och lagstiftning finns men att tillämpningen brister, till exempel när det gäller fysisk planering. 

Enligt den regionala uppföljningen av miljökvalitetsmålen så är resursbristen den enskilt viktigaste orsaken till svårigheten med att stärka arbetet med de mål som handlar om att skydda olika naturtyper och kulturmiljöer, med undantag för Ett rikt odlingslandskap, där näringens ekonomiska förutsättningar bedöms vara den avgörande frågan.Ett bra samarbete med markägare nämns av flera länsstyrelser som en framgångsfaktor. Det är mest de större länsstyrelserna som har genomfört sådana projekt. I många fall leder resursbristen till att detta arbete inte heller kan prioriteras.I tidigare årliga uppföljningar har Naturvårdsverket rapporterat om landsbygdsprogrammets betydelse för flera av miljökvalitetsmålen. I det nya programmet finns inte längre ersättningar till natur- och kulturmiljöer och det är ändrade förutsättningar och lägre ersättningsnivåer för stöd till gräsmarker. Även kompetensutveckling inom området Ett rikt odlingslandskap kommer att minska. Flera länsstyrelser anger att LOVA-medlen har varit ett viktigt styrmedel inom flera miljökvalitetsmål, främst Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Förenklad omprövning av föråldrade vattendomar nämns av flera länsstyrelser som en viktig åtgärd för att öka takten i skyddet av vattendrag.När det gäller målet Levande skogar så visar den regionala uppföljningen att tillståndet i flera läns skogar inte är stabilt och att det finns brister i skogsbrukets miljöhänsyn samtidigt som bevarandeinsatserna inte räcker till. De styrmedel och resurser som finns idag är inte tillräckligt effektiva för att vända utvecklingen.Havs- och vattenmyndigheten rapporterar i sin uppföljning av målet Hav i balans samt levande kust och skärgård, att Östersjön påverkas av klimatförändringar och kommer troligen bli varmare, mer försurad och få ännu lägre syrehalt. Vilket betyder att nuvarande förvaltning måste förändras för att möta de nya utmaningarna. De strategier för förvaltning som finns nu räcker inte för att klara de olika miljömålen inom Havsmiljödirektivet, Helsingforskommissionen (Helcom) och miljömålssystemet.För ett effektivt miljöarbete behövs åtgärdsstrategier med helhetssyn på miljöfrågorna integrerat med andra samhällsmål. Naturvårdsverket och andra målansvariga myndigheter inom miljömålssystemet har under 2014 tagit fram flera förslag på strategier för att stärka arbetet med miljökvalitetsmålen. Boverket har till exempel tagit fram förslag till strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och Naturvårdsverket ett förslag till en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder som ska bidra till att miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö kan nås.I miljöarbetet har lagstiftning, andra regler och insatser gett goda resultat men med ökad produktion och konsumtion av varor så riskerar ändå belastningen på miljön att öka. Ett tydligt exempel är kemikalieområdet där en handlingsplan har tagits fram för att kunna nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö med hjälp av strategin för en giftfri vardag.