Uppdraget 

Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för 2014 i uppdrag av regeringen att föreslå en ändring av kväveoxidavgiften (NOx-avgiften) så att den får ökad styreffekt och utsläppen minskar. I uppdraget ingår även att undersöka och ge förslag på en förändring av systemet för kväveoxidavgiften, till exempel genom att ändra omfördelningsmekanismen, för att göra den mera effektiv. Naturvårdsverket ska även visa vilka samhällsekonomiska effekter dessa förändringar skulle medföra. Utrett alternativ Denna utredning drar slutsatsen att en sänkning av kväveoxidavgiftens återföring skulle kunna öka styrmedlets styreffekt. Den vetenskapliga litteraturen som är inriktad på hur effektiva ekonomiska styrmedel, inklusive utsläppskatt med återföring, bör utformas ger stöd åt att en sänkning av återföring är ett intressant sätt att öka kväveoxidavgiftens styreffekt. Observationer kring hur kvävoxidutsläppen utvecklats, där förlorarbranscherna, som betalar en högre nettoavgift till avgiftssystemet, sänkt sina utsläpp i högre utsträckning än vinnarbranscherna, samt empiriska observationer (den statiska analysen) stärker slutsatserna om bland annat principen om förorenarens betalningsansvar. Det finns dock många omvärldsfaktorer som påverkar industriernas agerande. Dessa omvärldsfaktorer kommer även framöver att påverka industrierna. En ökad nettoavgift skulle kunna öka styrmedlets styreffekt genom att stimulera till teknikutveckling. Det alternativ som utretts skulle dessutom behålla ett inslag av subvention av tekniska lösningar som gynnar avgiftskollektivets renaste energiproduktion (med låga specifika utsläpp, kg NOx/kWh nyttiggjord energi). Styrmedlet skulle med denna lösning kunna ge incitament till två olika typer av dynamiska effekter, dels via den del som främjar principen om förorenarens betalningsansvar (piskan) och dels via den del som antas främja konkurrens via avgiftens återföringsdel (moroten). Utredningen visar att ett alternativ för att öka styreffekten mot minskade totala utsläpp skulle kunna vara en stegvis sänkning av återföringen till 50 % och ett fritak enligt följande:  Återföringen minskar med 50 %.  Minskningen bör ske gradvis under en femårsperiod till 50 % för att öka förutsägbarheten för aktörerna på marknaden.  Ett fritak bör införas för all produktion upp till 25 GWh. Varje produktionsenhet som blir avgiftskyldig får en reduktion av avgiften utifrån genomsnittsutsläppet för producerad (nyttiggjord) energi i hela avgiftssystemet. En sådan konstruktion motverkar att företag med relativt höga genomsnittsutsläpp i avgiftssystemet får ett högre fritak än övriga. Fritaket bör också införas gradvis under en femårsperiod.  Efter denna femårsperiod bör en ny utredning göras för att analysera samhällsekonomiska konsekvenser av den halverade återföringen och utvärdera effekten av förändringen och därefter ge eventuella förändringsförslag och justeringar av avgiftssystemets utformning för att ytterligare öka styreffekten. Det är dessutom angeläget att nivån på tillsyn, information och rådgivning, bevakning och uppföljning samt forskning och utveckling kan bibehållas eller förstärkas för att stärka avgiftens styreffekt. Det kan också noteras att en breddning av avgiftssystemet till fler verksamhetsutövare, liksom Naturvårdsverket tidigare utrett och föreslagit, fortsatt är intressant för att öka potentialen för utsläppsreduktioner. Fritak upp till 25 GWh innebär en mildring av en del av de effekter som tidigare upplevts som orättvisa och snedfördelande inom avgiftssystemet. Fritaket minskar också incitamentet för verksamhetsutövare att hålla sig utanför systemet av ekonomiska skäl. Konsekvenser och osäkerheter Konsekvenserna av att sänka återföringen och ett fritak på all energiproduktion i avgiftssystemet som understiger 25 GWh visar att nettoavgiften skulle öka, i linje med principen om förorenarens betalningsansvar, för pannorna i systemet med ca 285 mnkr per år. De statsfinansiella intäkterna skulle öka med ca 278 mnkr. Effekten på miljön är mycket osäker men en mycket grov uppskattning, baserad på hur förlorarbranscherna minskat sina utsläpp hittills, ger en indikation om att utredningsalternativet skulle kunna leda till utsläppsminskningar i storleksordningen 1300-1400 ton NOx/år då det efter 5 år har full effekt, under förutsättning att energiproduktionen inom avgiftskollektivet inte ökar. Takten i utsläppsminskningen förväntas avta över tid. Då kollektivet i sin helhet beläggs med en avgift motsvarande halveringen av återföringen finns en risk att företag med liten ekonomisk marginal väljer att flytta sin produktion, lägger ner sin produktion alternativt att de höjer sina avgifter. Detta i sin tur kan leda till att energiproduktionen förflyttas vilket skulle kunna leda till negativa eller positiva miljöeffekter och få konsekvenser på andra samhällsmål utanför avgiftssystemet. Det bör även beaktas att miljöavgiften 50 kr/kg NOx eventuellt inte är tillräckligt hög för att utgöra drivkraft för företagen att vidta åtgärder om det finns andra drivkrafter som stimulerar en ökad energiproduktion. Dessa effekter är inte utredda inom ramen för uppdraget.  Konsekvensanalysen visar också att det utredda alternativet gör att alla branscher blir nettobetalare till systemet. Det förväntas också gynna mindre produktionsenheter genom att en relativ stor del av den energi de producerar blir avgiftsfri. Utgångspunkter Ett styrmedel behöver styra mot ett tydligt mål. Målet med NOx-avgiften har under årens lopp tolkats på olika sätt. Kortfattat kan de två olika principerna beskrivas som att: 1) Kväveoxidavgiften ska bidra till att avgiftskollektivets samlade kväveoxidutsläpp minskar (minska de totala utsläppen). 2) Kväveoxidavgiften ska bidra till att energiproduktionen per enhet blir allt renare från kväveoxider (minska de specifika utsläppen). Fokus i denna utredning är att se över utformningen av styrmedlet så att avgiftskollektivets samlade kväveoxidsutsläpp minskar i enlighet med styrprincip ett. Kväveoxidavgiften har hittills framför allt utvärderats avseende styrprincip två, vars huvudsyfte är att minska utsläpp per energienhet (minska de specifika utsläppen). Detta uppdrag har sin grund i ett ökat tryck på att finna sätt att minska de totala NOx-utsläppen för att uppfylla Sveriges olika åtaganden inom EU och för att nå miljömålen. För att nå ökad styreffekt på kväveoxidavgiften kan man tänka sig flera möjliga förändringar av avgiftssystemet, vilka huvudsakligen är: Om målet är att minska utsläppen per energienhet:  Bredda antalet anläggningar som omfattas (inkludera andra sektorer och/eller mindre pannor).  Justera (höja) nivån på avgiften, (eventuellt indexera avgiften mot inflation och/eller förändrad miljövärdering). Om målet är att minska de totala utsläppen inom avgiftskollektivet är det av intresse att dessutom:  Justera avgiftens konstruktion t.ex. genom en sänkning av återföringsbeloppet till företagen (ändra omfördelningsmekanismen). Breddning har utretts tidigare men inte lett till att det har genomförts. Justering av nivån på avgiften har utretts flera gånger tidigare och en justering har även genomförts och utvärderats. Justering av återföringen har tidigare inte utretts. Naturvårdsverket har därför valt att i detta uppdrag titta närmare på det sistnämnda alternativet (justering av avgiftens konstruktion). Hur avgiften har fungerat Sedan avgiften infördes 1992 har de specifika utsläppen räknat som kg NOx/kWh nyttiggjord energi mer än halverats samtidigt som den samlade energiproduktionen inom avgiftssystemet har fördubblats. Minskningen av de totala utsläppen har dock endast minskat marginellt då avgiftskollektivets totala utsläpp legat kvar på ungefär samma nivå över åren. En analys av hur marknaden utvecklats över tiden och hur avgiften har fungerat avseende utsläppsreduktion tyder på att avgiften idag har en begränsad effekt och funktion när det gäller att reducera de totala utsläppen, vilket också bekräftar tidigare studier (Naturvårdsverket 2012a). Energiproduktionen har överlag blivit mer ren från NOx-utsläpp. Om målet är att genom NOx-avgiften även minska de totala utsläppen från avgiftskollektivet så skulle en justering behöva göras av styrmedlet.