Negativ miljöpåverkan av plast är ett omfattande problem. Som ett led i Sveriges arbete för en mer hållbar plastanvändning har regeringen genom ramanslaget gett Naturvårdsverket i uppdrag att använda upp till 78 miljoner kronor årligen mellan 2018 och 2020 för att minska plaster i hav och natur.

Inför Naturvårdsverkets fortsatta arbete mot en mer hållbar plastanvändning önskade myndigheten att satsningens resultat och effekter skulle belysas ytterligare. Regeringen har dock inte angett några särskilda insatser eller specificerade effekter som satsningen skulle uppnå, utan Naturvårdsverket har haft ett relativt fritt formulerat uppdrag utifrån givna ekonomiska ramar.

Syftet med utvärderingen är därför att specifikt sammanfatta erfarenheter av plastsatsningens genomförande som grund för Naturvårdsverkets fortsatta arbete mot en mer hållbar plasthantering. Utöver det vill vi mer allmänt öka kunskapen om hur resultaten av att ta emot medel med relativt lite styrning kan se ut. Det har vi gjort genom att analysera kopplingen mellan projektens utfall eller resultat och de styrdokument som finns att tillgå. Vi har även intervjuat de medarbetare som arbetat med satsningen för att fånga upp erfarenheter och vad de identifierar som effekter.

En mängd prestationer har uppnåtts, men det finns brister

Naturvårdsverket har bidragit till att en mängd aktiviteter och projekt har genomförts som knyter an till de utmaningar som i olika styrdokument pekas ut som de mest centrala. Att många projekt startats först i samband med att aktören har fått finansiering från Naturvårdsverket kan indikera att projektet ifråga annars inte hade genomförts.

Naturvårdsverket har i stora delar uppnått resultat som ligger i linje med de resultatmål som myndigheten formulerat för 2021 i sin interna prioriteringsordning för en hållbar plastanvändning. Dessa resultatmål fångar i sin tur upp de områden som lyfts fram i den nationella strategin för en cirkulär ekonomi.1 De två resultatmål som ännu inte uppnåtts sorterar under rubriken ”Plast i naturen” och handlar båda om implementering av åtgärder som till stor del ligger utanför Naturvårdsverkets mandat och möjlighet att påverka då de kräver företags respektive hela samhällets medverkan. Sett i ljuset av uppdraget att agera nationell plastsamordnare bedömer vi att Naturvårdsverket har goda förutsättningar för att nå dessa mål i samspel med de aktörer som involveras i detta arbete och det arbete som samordningen kan vara en katalysator för. Den interna prioriteringsordningen verkar dock inte kontinuerligt ha använts som ett verktyg för att välja och skapa projekt, utan målen tycks ha applicerats till viss del i efterhand på redan uppnådda resultat. Det har inte funnits förutsättningar för att initiera större projekt av mer strategisk karaktär. En planering utifrån tematiska portföljer har inte etablerats förrän emot slutet av de tre undersökta åren av satsningen till följd av att det inte verkar ha funnits någon tydlig verksamhetslogik. I stället för på effekter har fokus legat på aktiviteter.

Flera intermediära effekter i form av en ändamålsenlig organisation och grundläggande övergripande kunskap har uppnåtts.

De flesta effekter har antagligen ännu inte hunnit inträda då det har gått för kort tid eller då det enbart tagits fram förslag på åtgärder utan konkreta steg mot implementering och genomförande. Vidare finns det utrymme att systematisera omhändertagandet av prestationerna i större utsträckning än vad som görs idag. Hur väl Naturvårdsverket lyckas med sitt uppdrag som nationell plastsamordnare är här antagligen avgörande för det framtida arbetet.

Otydlighet och kortsiktighet har fördröjt kraftfulla prioriteringar

Satsningen är till stora delar otydligt avgränsad och formulerad. Därför har Naturvårdsverket behövt lägga relativt mycket tid på att hitta en lämplig inriktning samtidigt som medel skulle användas under respektive budgetår.

Naturvårdsverket har under den utvärderade perioden inte satt agendan för arbetet mot en mer hållbar plastanvändning i Sverige utan har många gånger agerat på ett ad hoc-artat sätt som kan beskrivas som snarare reaktiv än proaktiv. Myndighetens agerande karakteriseras dock av att vara pragmatiskt och lösningsfokuserat där medarbetarna inom givna ramar försökt hitta kostnadseffektiva lösningar i mindre skala i stället för omfattande projekt med större osäkerhet i resultaten. Vidare är Naturvårdsverkets position och angreppssätt avsevärt tydligare i den färdplan som publicerats i maj 2021.

Lärdomar om omfattande satsningar

Det tar tid och resurser att introducera ett ämnesområde och tvärsektoriella arbetsrutiner i en stor organisation som Naturvårdsverket.

Användningen av aktörer från existerande ramavtal kan ses som ett effektivt sätt att relativt snabbt få önskat resultat med hög kvalitet. Likväl finns en risk med att använda sig av på förhand givna leverantörer i de fall då en alternativ utförare hade kunnat göra ett bättre arbete.

Vidare är kommunikation och kunskapsdelning internt och framför allt mot externa aktörer är en nyckelfaktor för att effekter ska kunna uppnås. Strategisk samverkan med externa aktörer tycks inte ha skett förrän under 2020 efter att Naturvårdsverket hade fått ett explicit samverkansuppdrag av regeringen. Utöver ett aktivt och kontinuerligt kommunikationsarbete menar vi att den strategiska samverkan är central för att kunna öka räckvidden och att lägga grunden för att olika samhällsaktörer ska vilja implementera och tillämpa de förändringar som till exempel olika sorters styrmedel syftar till.

The environmental impact of plastics is a major problem. As part of Sweden’s efforts to achieve a more sustainable use of plastics, the Government tasked the Swedish Environmental Protection Agency (EPA) to spend up to SEK 78 million annually between 2018 and 2020 to reduce plastics in the sea and in nature. This funding has been included in the agency’s allocated framework funding.

To prepare for the Swedish EPA’s continued efforts to achieve a more sustainable use of plastics, the agency wanted to analyse the results and outcomes of the initiative in more detail. However, the Government did not specify any special measures or outcomes for the initiative. Instead, the Swedish EPA had relatively free hands to formulate the assignment based on the defined financial framework.

As such, the purpose of the evaluation is to specifically summarise experiences from implementing the plastics initiative to help in the agency’s continued efforts to achieve a more sustainable use of plastics. More generally, we also want to gain a better understanding of what happens when funding is provided with relatively limited guidance. We have done this by analysing the connection between the project’s outcome or results and the available policy documents. We have also interviewed staff who worked with the initiative so we could include their experiences and what they identify as outcomes.

Much progress has been made but there are areas in need of improvement

The Swedish EPA has contributed to the organisation of many activities and projects related to the most central challenges as defined by various policy documents. That many projects were only begun because of funding from the Swedish EPA may indicate that these projects would otherwise not have taken place.

The Swedish EPA’s achieved outcomes are largely in line with the agency’s expected outcomes formulated for 2021 in its internal priority for the sustainable use of plastics. These expected outcomes, in turn, encompass the areas highlighted in the national strategy for a circular economy.2 The two expected outcomes not yet achieved fall under the category “Plastics in nature” and both deal with implementing measures that are largely outside the Swedish EPA’s mandate and ability to influence as they require the participation of companies and society at large. Viewed in light of the assignment to serve as the national plastics coordinator, we believe that it is well within the Swedish EPA’s ability to achieve these goals by working with relevant stakeholders and through the efforts that our coordinating role can promote. However, the Swedish EPA’s internal priority has not always been utilised when selecting and creating projects and the goals seem to have been applied to some extent after the fact on outcomes that had already been achieved.

It has not been possible to initiate larger projects of a more strategic nature. No thematic planning was done until near the end of the initiative’s three years since there does not appear to have been any clear operational logic. Instead of outcomes, the focus was on activities.

Several intermediate outcomes in the form of an appropriate organisation and basic overall knowledge have been achieved.

Most of the outcomes have probably not yet come to fruition since the period was too short or only proposals for measures had been developed without concrete steps to implement these. There is also room for systematising how outcomes are utilised more than is currently the case. How well the Swedish EPA succeeds with its assignment as national plastics coordinator is likely decisive for future efforts.

Forceful prioritisation has been delayed by vagueness and short-term thinking

The initiative is largely vague in delimitation and formulation. This has resulted in the agency spending a relatively large amount of time finding a suitable focus all the while that funds were supposed to be used during each budget year.

During the evaluated period, the Swedish EPA has not established an agenda for the efforts to achieve a more sustainable use of plastics in Sweden. Instead, it has often acted in an ad hoc manner that can be described as reactive rather than proactive. However, the agency’s actions are characterised by pragmaticism and a focus on finding solutions, where staff have tried to work within the framework to find cost-effective, smaller scale solutions instead of extensive projects with greater uncertainty about what will be achieved. Furthermore, the Swedish EPA’s position and approach are considerably clearer in the May 2021 roadmap.

Lessons about larger initiatives

It takes time and resources to introduce a subject area and cross-sectoral work routines in a large organisation like the Swedish EPA.

The use of suppliers from existing framework agreements can be seen as an effective way of achieving the desired outcome relatively quickly while maintaining high quality. Nevertheless, there is a risk in using pre-chosen suppliers in cases where an alternative contractor could have done a better job.

Furthermore, communication and knowledge sharing occur internally and, above all for external parties, are a key factor for achieving the expected outcomes. Strategic collaboration with external parties does not seem to have occurred before 2020 when the Swedish EPA was explicitly tasked by the Government to collaborate. In addition to active and continual communication efforts, we also believe that strategic collaboration is central to increasing impact and to laying the foundation for different societal stakeholders wanting to implement and apply the changes intended by various incentives.