Rapporten består av en utvärdering av Naturvårdsverkets vägledningsinsatser till kommuner inom samhällsplanering med fokus på gröna frågor. Syftet med vägledning om samhällsplaneringsfrågor är att ge råd och stöd kring hur ett miljöperspektiv kan integreras i planeringsfrågorna. Vägledning är en central del av Naturvårdsverkets arbetsuppgifter enligt myndighetens instruktion. Här framgår att myndigheten inom miljömålssystemet ska vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning.

Utvärderingen fokuserar på vägledningarna ”Kartlägga naturområden för friluftsliv”, ”Kommunal friluftslivsplanering” och ”Fria eller fälla? En vägledning för avvägningar vid hantering av träd i offentliga miljöer” (”Träd i offentliga miljöer”). Dessa vägledningsområden har koppling till de av riksdagen antagna miljömålen ”Ett rikt växt- och djurliv” och ”En god bebyggd miljö”. När det gäller miljömålet ”Ett rikt växt- och djurliv” finns kopplingar till en samhällsplanering som tar hänsyn till biologisk mångfald samt områden för rekreation och friluftsliv. Olika trädmiljöer kan både bidra till natur- och kulturupplevelser samt biologisk mångfald. Det finns också koppling mellan friluftslivsfrågor, miljömål och Agenda 2030.

Syftet med utvärderingen är att den ska bidra till Naturvårdsverkets utveckling av vägledningsarbetet. I denna rapport ligger fokus på kommuner eftersom de genom sitt ansvar för planfrågor är en central mottagare för flera av Naturvårdsverkets vägledningar. Målet med Naturvårdsverkets vägledningsinsatser är att de ska få önskad effekt på kommunernas arbete. För att insatserna ska få önskad effekt har vi även undersökt hur kommunerna vill ha vägledning. I förlängningen ska utvärderingen bidra till mer effektiva och målgruppsanpassade vägledningsinsatser.

Syftet utmynnar i följande frågeställningar

• Vilken form har de olika typerna av vägledning? Hur är de upplagda?
• Vilka vägledningar används inte utan kanske rentav bara är skrivbordsprodukter?
• Hur kan Naturvårdsverket skapa framtidens vägledningar, som har hög grad av användbarhet och som får genomslag i planeringsarbetet?
• Hur kan Naturvårdsverket jobba mer med differentierade vägledningar, som har samma ämne men olika ingång beroende på kommunens förutsättningar?

För att besvara frågeställningarna har vi använt olika former av material. Vi har genomfört djupintervjuer med kommunala tjänstepersoner på fem kommuner som arbetar med samhällsplanering med fokus på gröna frågor. Dessutom har vi intervjuat två konsulter som arbetar inom samma område. Vidare har vi genomfört kortare intervjuer med tjänstepersoner inom 29 kommuner.

Vi har också använt oss av besöksstatistik för vägledningar på Naturvårdsverkets externa webb. Dessa vägledningar berör samhällsplanering och de två vägledningar om friluftsliv som nämns ovan. Vi har även gått igenom vägledningar inom dessa områden för att se hur de är utformade. På så sätt kan vi besvara frågorna om Naturvårdsverkets utformning av framtida vägledningar och anpassning utifrån kommunernas förutsättningar.

Det analytiska ramverk som vi använder oss av i utvärderingen är verksamhetslogik och Naturvårdsverkets tre fokusområden för utveckling av vägledning (innehåll, tillgänglighet och samordning). För de vägledningar som är i fokus för den här utvärderingen vilar en övergripande verksamhetslogik på antaganden om att när vägledningarna är kända och används så leder de till nytta och bidrar till att uppnå mål. Det analytiska ramverket använder vi i utvärderingen för att strukturera och analysera insamlat material.

I utvärderingen framkommer att en rad olika faktorer påverkar om kommunerna känner till vägledningarna samt om och hur vägledningarna används och leder till nytta.

Tydligare målgrupper. Utvärderingen visar att för att stärka kännedomen om myndighetens vägledningar behöver Naturvårdsverket kommunicera mer riktat till tydligare målgrupper. Kommunerna är organiserade på olika sätt och de personer som Naturvårdsverket vill nå ut till kan jobba på olika förvaltningar och ha vitt skilda yrkestitlar. För att identifiera mer precisa målgrupper kan Naturvårdsverket genomföra en målgruppsanalys av hur kommunerna är organiserade och vilken eller vilka funktioner som arbetar med en viss fråga. Eftersom flera kommuner anlitar konsulter i samhällsplaneringsprocesser är även konsulter en målgrupp. Ett annat sätt att nå önskade målgrupper kan vara att Naturvårdsverket formulerar vad vägledningen ger för typ av svar och hur innehållet kan användas. Detta kan kopplas till vilka arbetsuppgifter en målgrupp har snarare än vilken yrkestitel de besitter.

Exempel. Kommunernas förutsättningar och ambitioner påverkar också hur de arbetar med samhällsplanering och grön planering. För att vägledning ska göra nytta behöver Naturvårdsverket ha kännedom om vilket stöd som målgrupperna behöver för att kunna åstadkomma en förflyttning i miljöarbetet i riktning mot miljömålen utifrån de förutsättningar som kommunen har. När det gäller vägledningarnas innehåll efterfrågar intervjupersonerna i första hand exempel från andra kommuner. Det kan till exempel handla om hur genomförandeprocess med tillhörande utmaningar har lösts av kommuner med olika förutsättningar. En möjlighet är att Naturvårdsverket utifrån Sveriges kommuner och regioners kommunindelning lyfter exempel från de olika kommunkategorierna i vägledningarna.

Lagtolkning och samverkan. Intervjupersonerna vill också att vägledningarna ska innehålla tolkning av de lagar som styr planeringsarbetet och hur dessa förhåller sig till varandra. Det handlar främst om miljöbalken (1998:808), plan- och bygglagen (2010:900) och kulturmiljölagen (1988:850). Denna önskan hör ihop med ökad samverkan mellan olika myndigheter. En önskan som lyfts av intervjupersonerna är att vägledningar inom samhällsplanering tas fram tillsammans av myndigheter med ansvar inom samhällsplanering och grön planering. Detta eftersom vägledningarna då kan visa på och ge argument för olika perspektiv av en fråga. Intervjupersonerna efterlyser även mer samverkan mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna inom samhällsplanering och grön planering.

Vägledningens innehåll. Vidare efterfrågar intervjupersonerna att vägledningarna ska vara korta och koncisa och ha ett tydligt mål och syfte. Det behöver vara tydligt för läsaren vad hen kan förvänta sig få svar på i vägledningen och hur informationen ska användas.

Tillgänglighet. Intervjupersonerna vill gärna att vägledningen ska finnas i pdf eller rapport och vara tillgänglig på Naturvårdsverkets webbplats. För att öka användbarheten säger några intervjupersoner att det vore bra om visst vägledningsmaterial är tillgängligt i kartform i GIS-skikt. Intervjupersonerna efterfrågar också vägledning i muntlig form, till exempel genom seminarier och utbildningar.

För att hitta fram till relevanta vägledningar behöver Naturvårdsverkets webbplats förbättras vad gäller vilken målgrupp olika vägledningar riktar sig till och vilka vägledningar som kan ge stöd i frågor om samhällsplanering och grön planering. Även här efterfrågas samverkan mellan olika myndigheter för att stärka kopplingarna mellan relevanta vägledningar.

I den här utvärderingen har vägledningar varit givna som insats för att stärka miljöarbetet i riktning mot mål. Fokus för utvärderingen har framför allt varit hur vägledningar kan utvecklas i innehåll och form för att vara mer tillgängliga och användbara för kommuner med olika förutsättningar. I utvärderingens insamlade material framkommer att det finns en rad olika interna och externa faktorer som påverkar om kommunerna känner till och använder Naturvårdsverkets vägledningar och vägledningsinsatser. Genom att synliggöra dessa faktorer och klargöra vilka antaganden som påverkar hur målgrupper definieras och vad nytta i målgruppernas miljöarbete innebär kan Naturvårdsverket fortsätta utveckla vägledningsarbetet i riktning mot uppsatta mål.

This report consists of an evaluation of the Swedish Environmental Protection Agency’s (EPA) guidance efforts for municipalities on social planning, with a focus on green issues. The purpose of guidance on social planning is to provide advice and support for integrating an environmental perspective into planning. Guidance is a central part of the Swedish EPA’s Agency’s mandate according to the Government’s instructions to the agency. These instructions state that within the system of environmental objectives, the agency is to guide relevant government agencies in their implementation and follow-up efforts.

The evaluation focuses on the guidelines “Kartlägga naturområden för friluftsliv” (Mapping nature areas for outdoor recreation), “Kommunal friluftslivsplanering” (Municipality outdoor recreation planning), and “Fria eller fälla? En vägledning för avvägningar vid hantering av träd i offentliga miljöer” (“Trees in public spaces”). These guidelines have a connection with two environmental quality objectives adopted by the Swedish Parliament: “A rich diversity of plant and animal life” and “A good built environment”. Social planning contributes to a rich diversity of plant and animal life when it considers biodiversity and areas for recreation and outdoor activities. Various arboreal settings can enhance both nature and cultural experiences and biodiversity. A connection also exists among outdoor recreation issues, environmental quality objectives and Agenda 2030.

The evaluation is intended to help the Swedish EPA develop its guidance efforts. This report focuses on municipalities since they are a key recipient of several of the Swedish EPA’s guidelines because of their responsibility for planning. The goal of the Swedish EPA’s guidance initiatives is to have a positive effect on the work of the municipalities. To achieve this, we have also investigated how municipalities want to receive guidance. The evaluation ultimately will contribute to more effective guidance adapted to the target group.

This aim raises the following questions:

• What forms do the different types of guidance take? How are they structured?
• What guidelines are not actually used but instead are forgotten on a shelf? 
• How can the Swedish EPA create future guidelines that are very useful and have an impact on planning work?
• How can the Swedish EPA work on more differentiated guidelines that have the same subject but different inputs, depending on the municipality’s circumstances?

To answer these questions, we have used different approaches. We have conducted in-depth interviews with municipal officials in five municipalities that work on community planning with a focus on green issues. We have also interviewed two consultants working in the same area. We have conducted shorter interviews with officials in 29 municipalities.

And we have used visitor statistics for guidelines on the Swedish EPA’s external website. These guidelines concern community planning and the two guidelines for outdoor recreation mentioned above. We have also reviewed guidelines in these areas to see how they are formulated. In this way, we can answer the questions about the Swedish EPA’s formulation of future guidelines and adaptation based on the specific circumstances of municipalities.

The analytical framework that we use for the evaluation is a program logic model and the Swedish EPA’s three focus areas for the development of guidance (content, accessibility and coordination). The guidelines on which this evaluation focuses use an overall operational logic model that assumes use of the guidelines leads to benefits and helps achieve objectives. We use this analytical framework to structure and analyse collected material. The evaluation shows that several factors affect whether municipalities know about the guidelines and whether and how the guidelines are used and lead to benefits.

Pronounced target groups. The evaluation also shows that to strengthen awareness of the agency’s guidelines, the Swedish EPA needs to communicate more directly to clearly defined target groups. Municipalities are organised differently, and the people whom the Swedish EPA wants to address can work in different administrations and have widely differing occupational titles. To identify more precise target groups, the Swedish EPA can carry out a target group analysis of how municipalities are organised and which function or functions work on a specific issue. Since several municipalities hire consultants in community planning processes, consultants are also a target group. Another way to reach the desired target groups is for the Swedish EPA to describe what types of answers are provided by the guidance and how the content can be used. This can be linked to the job description of a target group rather than the job titles of individuals.

Examples. The specific circumstances and ambitions of municipalities also affect how they work with community planning and green planning. For guidance to be useful, the Swedish EPA needs to be aware of what support the target groups need to reorientate their environmental work towards the environmental objectives appropriate for the circumstances of each municipality. Asked what they want the guidelines to contain, interviewees primarily request examples from other municipalities. For example, this might involve how municipalities with different circumstances have implemented changes to deal with applicable challenges. This could be done by highlighting examples in guidelines from the various municipal categories based how municipalities and regions are divided into local government areas.

Interpretation of the Law and co-operation. The interviewees also want the guidelines to contain an interpretation of the laws that govern their planning work and how these relate to each other. These laws mainly concern the Environmental Code (1998:808), the Planning and Building Act (2010:900) and the Cultural Environment Act (1988:850). This desire is an outgrowth of increased collaboration among different government agencies. The interviewees also express a desire for social planning guidelines that are developed together with government agencies responsible for community planning and green planning. Such guidelines could then point out and present rationales for different perspectives on an issue. The interviewees would also like to see more collaboration on community planning and green planning between the Swedish EPA and county administrative boards.

The content of the guidance. In addition, the interviewees want the guidelines to be short and concise and have a clear aim and purpose. The reader needs a clear indication of what answers the guidance can be expected to provide and how the information is be used.

Accessibility. Ideally, the interviewees would like the guidance to be available in a PDF or report format that is accessible on the Swedish EPA’s website. To make some guidance material more useful, some interviewees say it would be good if it were available in map form with GIS layers. The interviewees also would like to receive guidance orally, such as through seminars and courses.

To make it possible to find relevant guidelines, the Swedish EPA’s website needs to be improved to indicate intended target groups and which guidelines can provide answers to questions about community planning and green planning. Here, too, interviewees would like to see collaboration among different government agencies to strengthen the links between relevant guidelines.

In this evaluation, guidelines have been provided to strengthen efforts to achieve environmental objectives. The evaluation has primarily focused on how the content and form of the guidelines can be developed to make them more accessible and useful for municipalities facing different circumstances. The evaluation material that has been collected shows that several different internal and external factors affect whether the municipalities know and use the Swedish EPA’s guidelines and guidance initiatives. By highlighting these factors and clarifying which assumptions affect how target groups are defined and how environmental work benefits target groups, the Swedish EPA can continue to develop its guidelines for achieving established goals.