Verksamheter som kräver tillstånd enligt miljöbalken står för en betydande del av den miljöpåverkan som äventyrar uppfyllandet av de svenska miljökvalitetsmålen. Bland de tillståndspliktiga verksamheterna ingår bland annat industrier, energi- och avfallsanläggningar, vattenreningsverk, vattenverksamheter, vägar och järnvägar. Dessa verksamheter påverkar miljön exempelvis genom utsläpp av växthusgaser, näringsämnen och farliga ämnen, och genom exploatering av naturmiljöer. När en enskild verksamhet orsakar eller riskerar att orsaka direkta och omfattande negativa effekter på miljön, och därmed på miljökvalitetsmålen, uppmärksammas och hanteras detta i regel i tillståndsprocesserna. Men att hantera den samlade påverkan från många olika verksamheter som var och en endast orsakar relativt liten miljöpåverkan – så kallade kumulativa effekter – är betydligt svårare inom ramen för enskilda prövningar.

Denna slutrapport från MERIT-projektet presenterar inledningsvis en kartläggning som visar att tillståndspliktiga verksamheter tillsammans utövar en signifikant påverkan på uppfyllandet av 20 av 34 undersökta preciseringar (inom 12 miljökvalitetsmål). Med detta menar vi att dessa verksamheter utövar minst tio procent av det påverkanstryck som förhindrar att preciseringen ifråga bedöms uppfyllas. Det gäller till exempel miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Storslagen fjällmiljö och Grundvatten av god kvalitet. För spridningen av oavsiktligt bildade ämnen och användningen av särskilt farliga ämnen (Giftfri miljö) liksom för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan står de tillståndspliktiga verksamheterna för så mycket som 50 procent av den totala påverkan enligt vår kartläggning. En dokumentstudie visar att miljökvalitetsmålen visserligen ofta tas upp i de miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) som är underlag för miljöbedömningen inom tillståndsprocessen, men inte på ett sådant sätt att den miljöpåverkan som verksamheterna orsakar går att koppla till miljömålsuppfyllelsen. I intervjuer med olika aktörer framkommer att miljökvalitetsmålen inte upplevs som ett fungerande eller viktigt verktyg i MKB-arbetet. Det finns uppenbarligen ett glapp mellan å ena sidan tillståndsprövningen för det enskilda projektet och å andra sidan den kumulativa miljöpåverkan från olika tillståndspliktiga verksamheter, med följden att miljökvalitetsmålen äventyras med lagliga tillstånd.

Utifrån resultaten av denna kartläggning har MERIT-projektet föreslagit vägar framåt i syfte att bättre utnyttja möjligheten att bidra till uppfyllandet av de svenska miljökvalitetsmålen med hjälp av tillståndsprocesserna. Detta har gjorts genom att undersöka såväl miljömålssystemet som tillståndsprocesserna, praktiskt och juridiskt, och baserat på identifierade förutsättningar arbeta fram ett antal rekommendationer.

Projektet konstaterar att miljömålssystemet som sådant skulle kunna utformas mer konsekvent, och att systemet för uppföljning skulle kunna vara mer transparent samt ge tydligare underlag för miljöbedömningar i tillståndsprocesser. Det finns stöd bland aktörer för att miljökvalitetsmålen på en övergripande nivå bör vara visionära, samtidigt som de behöver bli mer konkreta för att kunna spela en mer aktiv roll i tillståndsprövningar. Medan tillståndsprocesserna försöker fastställa en acceptabel miljöbelastning så uttrycker miljökvalitetsmålen för det mesta ett önskat miljötillstånd. Det finns ett behov av vägledning för tillståndsprocessens aktörer, exempelvis i form av bedömningsgrunder, för att kunna tillämpa miljökvalitetsmålen i enskilda prövningar.

Det finns flera miljörättsliga instrument som kan användas för att stärka miljökvalitetsmålens betydelse i tillståndsprocesser och bidra till ökad måluppfyllelse. En möjlighet är att fastställa miljökvalitetsnormer utifrån preciseringar i miljömålssystemet där detta är särskilt relevant. Åtgärdsprogram kan också användas för att samordna regleringen för flera tillståndspliktiga verksamheter som tillsammans påverkar en precisering av ett miljökvalitetsmål. Det kan också finnas skäl att tidsbegränsa tillstånden för att ha möjlighet att skärpa dessa i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen. Tillståndsgivningen kan också utnyttja möjligheterna att begära ekologisk kompensation samt reglera transporter till och från verksamheterna i villkoren.

Miljökvalitetsmålens betydelse kan också lyftas i tillståndsprocesser genom mer aktiv processledning från centrala aktörer. Naturvårdsverket och andra myndigheter kan bidra med råd och riktlinjer i dessa frågor, och länsstyrelserna kan i högre utsträckning ställa krav på beaktande av miljökvalitetsmålen i MKB. I detta projekt föreslås en miljömålsnyckel som kan användas för att avgränsa analysen av påverkan på miljökvalitetsmålen till de situationer där detta är relevant utgående ifrån olika verksamhetstypers dokumenterade miljöpåverkan och den regionala måluppfyllelsen.

I slutet av rapporten lämnas ett antal rekommendationer för hur miljökvalitetsmålen mer specifikt kan lyftas så att tillståndsprocesserna i högre grad kan utnyttjas för att bidra till uppfyllandet av miljökvalitetsmålen.

MERIT-projektet har genomförts av IVL Svenska Miljöinstitutet i samarbete med Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) under 2017–2020 med medel från Naturvårdsverkets forskningsanslag. Förutom rapportens författare har Antoienette Wärnbäck (SLU) samt Åsa Nyblom, Liisa Perjo och Eskil Mattsson (alla IVL) medverkat i projektet. Under arbetets gång har en referensgrupp varit knuten till projektet. Den har bestått av: Ulf Bjällås (jurist, tidigare Svea Hovrätt och Miljööverdomstolen), Maria Wetterstrand (tidigare ordförande Miljömålsrådet), Cecilia Kjellander (Trafikverket), Åsa Engman Ölund (Länsstyrelsen i Västerbotten), Magnus Blücher (Miljödepartementet, deltog 2017), Anna Isberg (Miljödepartementet, deltog 2018–2020), Egon Enocksson (Naturvårdsverket) och Torunn Hofset (Naturvårdsverket). Referensgruppen har sammanträtt vid tre tillfällen och varit rådgivande såväl i inledningsskedet när projektets frågeställningar preciserades som löpande under projektet, och i en granskande roll i slutskedet. Författarna ansvarar dock för rapportens innehåll.