Publications
Change search
CiteExportLink to record
Permanent link

Direct link
Cite
Citation style
  • apa
  • ieee
  • modern-language-association-8th-edition
  • vancouver
  • Other style
More styles
Language
  • de-DE
  • en-GB
  • en-US
  • fi-FI
  • nn-NO
  • nn-NB
  • sv-SE
  • Other locale
More languages
Output format
  • html
  • text
  • asciidoc
  • rtf
Samhällsnyttans betydelse vid tillståndsprövningen av vindkraft
Executive, Universitet, Luleå tekniska universitet, LTU.
Executive, Universitet, Luleå tekniska universitet, LTU.
Executive, Universitet, Luleå tekniska universitet, LTU.
Responsible organisation
2017 (Swedish)Report (Other academic)
Abstract [sv]

Vindkraften påverkar samhällsekonomin, inte bara genom sitt bidrag till produktionen av elektricitet och de värden som det innebär, utan också via dess påverkan på lokal eller regional ekonomi och sysselsättning, på andra näringar och genom de positiva och negativa externa effekter som uppstår i samband med elproduktion i vindkraftverk.

Vindkraftens bidrag till nya arbetstillfällen uppstår främst under etableringsfasen medan de är mera begränsade under driftsfasen. Hur mycket sysselsättningen och inkomsterna på lokal/regional nivå påverkas när ny vindkraft etableras beror på det lokala utbudet av de tjänster och den kompetens som efterfrågas. Hur samhällsekonomin påverkas beror också på huruvida det finns ledig kapacitet (arbetslöshet), annars innebär en sysselsättningsökning i vindkraftsindustrin att sysselsättning och produktion i annan verksamhet trängs undan. I de fall arbetskraften i huvudsak rekryteras lokalt och inte tränger undan annan verksamhet bidrar vindkraften till den lokala/regionala ekonomin och till ökade skatteunderlag för berörda kommuner.

Det finns omfattande vetenskapligt stöd för att kostnaderna för utsläpp av växthusgaser kommer att generera betydande kostnader för samhället. Kostnaderna för ett förändrat klimat är globala och varierar mellan regioner. Kommande generationer förväntas drabbas i högre utsträckning än dagens generationer, och fattiga länder förväntas drabbas värre än rika. En viktig fördel med vindkraft är att den är relativt miljövänlig och inte medför några utsläpp av växthusgaser eller andra skadliga ämnen. Hur stort ekonomiskt värde positiva egenskaper hos vindkraft i Sverige ska tillmätas är dock mycket svårt att avgöra, dels på grund av mycket stor osäkerhet om vilka effekter som kommer att uppstå, och dels för att de negativa effekterna av utsläpp av växthusgaser är globala och att det därför inte spelar någon roll var på jorden de uppstår eller begränsas. I Sverige, där merparten av elproduktionen redan är fossilfri, begränsar vindkraften dessutom i första hand framtida utsläpp av växthusgaser eller kärnkraft. Det är dock också möjligt att exportera el producerad i vindkraftverk och att i någon mån ersätta fossileldad kraft i andra länder.

Trots att vindkraft är en relativt miljövänlig energikälla uppstår negativa externa miljökostnader också i samband med elproduktion i vindkraftverk. Miljöekonomiska studier visar att externa miljökostnader uppstår till följd av vindkraftens inverkan på landskapsbilden och på djurlivet. Studier på hur buller värderas är mindre vanliga och någon miljövärderingsstudie som fokuserar på skugg- och ljuseffekter från vindkraftverk har inte kunnat identifieras. De uppskattade externa kostnadernas storlek och relativa betydelse varierar kraftigt, både med hur den faktiska förväntade påverkan varierar mellan olika anläggningar men också med hur förändringar presenteras i olika studier (Mattmann et al., 2016). Valet av plats för vindkraftsanläggningar är centralt eftersom storleken på de externa kostnaderna i mycket hög grad är fallspecifika. När det gäller de rättsliga förutsättningarna för att beakta vindkraftens påverkan på samhällsekonomin och miljön visar undersökningen följande. Miljöbalkens mål om en hållbar utveckling i 1 kap. 1 § och de förtydliganden som görs beträffande tillämpningen av balken (1 kap. 1 § 2 st.) ger utrymme för att beakta såväl vindkraftens positiva som negativa miljöeffekter. Å ena sidan kan målet sägas innebära ett starkt stöd för användningen av förnybar energi, inte minst ur klimatsynpunkt då investeringar i vindenergi kan ersätta såväl nuvarande som framtida utsläpp från fossileldad kraft. Vindkraftens bidrag till en hållbar utveckling (och därmed förenlighet med miljöbalkens portalparagraf) har också spelat en avgörande roll i praktiken; sedan 2005 har såväl underinstanserna som miljööverdomstolen/mark- och miljööverdomstolen vid ett stort antal tillfällen angett vindkraftens positiva, globala, miljöegenskaper som viktiga faktorer i prövningen. Även i konkreta avvägningssituationer har vindkraftens miljöfördelar ofta spelat en avgörande roll i beslutet att meddela tillstånd till vindkraftsetableringar. Å andra sidan kan vindkraftens negativa miljöeffekter i det enskilda fallet även anses motverka en hållbar utveckling, eller åtminstone inte vara det intresse som bäst främjar en sådan, vilket kan anges som skäl för att inte tillåta, eller begränsa, verksamheten på den aktuella platsen.

Den målsättning som uttrycks i miljöbalkens portalparagraf är emellertid inte en lagregel i materiell mening och spelar därför ingen självständig roll i exempelvis tillståndsprövningen av vindkraft. Av detta följer alltså att det inte finns någon garanti för att den miljömässiga nyttan av en vindkraftsetablering kommer att beaktas vid tillståndsprövningen eftersom den tillståndsprövande myndigheten inte har någon skyldighet att göra detta. Paragrafen utgör ett tolkningsimperativ, som visserligen kan åberopas som stöd i beslutsfattandet, i synnerhet om övriga bestämmelser inte lämnar tydligt besked, men som varken föreskriver rättigheter eller skyldigheter för individer. Det är alltså främst i tveksamma fall som innebörden i målregeln kan bli utslagsgivande. Det finns alltså inget absolut utrymme för att ta hänsyn till exempelvis vindkraftens fördelar ur ett hållbarhetsperspektiv; om till exempel vetorätten i 16 kap. 4 § åberopas, försvinner tolkningsutrymmet i prövningen. Möjligheten att i tillståndsprövningen fästa avseende vid det allmänna intresset av att bygga ut vindkraften för att främja en hållbar utveckling är alltså inte ovillkorligt. Om och i så fall hur intresset beaktas är alltså högst osäkert.

De allmänna hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel uppställer krav på verksamheter och icke-försumbara åtgärder i förhållande till den yttre miljön i syfte att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter. Hänsynsreglernas utformning innebär således att det i första hand är eventuella negativa miljöeffekter som uppmärksammas i samband med reglernas tillämpning. En vindkraftsetablering kan till exempel medföra buller och skuggor och syftet med hänsynsreglerna är då att säkerställa att tillräckliga försiktighetsmått vidtas för att motverka skador och olägenheter av den ökade bullernivån och skuggbildningen. Det kan exempelvis röra sig om krav på användning av viss teknik, eller gällande driftstider för vindkraftverken. Kraven formuleras ofta som villkor för tillståndet och utgör därmed de faktiska gränserna för den operativa verksamheten. Vindkraft behandlas alltså i detta avseende, trots sina relativa miljöfördelar, som vilken industriell verksamhet som helst.

Hänsynsreglernas syfte innebär att det explicita utrymmet för att beakta vindkraftens positiva, globala, effekter är litet. Det uttryckliga stödet för förnybar energi som ges av 2 kap. 5 § kan visserligen användas som ett argument för användning av vindkraft i allmänhet, men har knappast någon betydelse för den individuella prövningen av en ny vindkraftsanläggning. Bestämmelsen har troligtvis större betydelse för utbyggnaden av vindkraft i Sverige som helhet under förutsättning att regeln kan sägas innebära att man vid exempelvis tillståndsprövning av annan industriell verksamhet kan kräva att en viss del av elförsörjningen kommer från förnybara källor.

Även när det gäller valet av plats för verksamheten handlar bedömningen främst om att minska miljöpåverkan genom att föreskriva den plats som medför minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön i det enskilda fallet. Lokaliseringen av verksamheter styrs dock inte endast av platsvalsregeln i 2 kap. miljöbalken, utan även av hushållningsbestämmelserna i 3–4 kap. miljöbalken och den fysiska planeringen i enlighet med plan- och bygglagen. Förutom att områdets lämplighet ska bedömas med utgångspunkt i dess beskaffenhet, läge och föreliggande behov ska företräde lämnas till en sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Detta innebär att det åtminstone i ett tidigt skede finns möjlighet att ta hänsyn till samhällsekonomiska faktorer som till exempel verksamhetens bidrag till ökad sysselsättning och regional tillväxt. Utpekandet av områden av riksintresse (för exempelvis energiproduktion) tycks dock få störst effekt när de överförts till den kommunala fysiska planeringen och ingår i exempelvis en översiktsplan. Det är alltså i dessa sammanhang som det finns störst utrymme att lyfta fram vindkraftens samhällsnytta.

Om vindkraften i stället ska byggas till havs (eller i vattenområden), aktualiseras även den särskilda bestämmelse som gäller för vattenverksamhet och som syftar till att hindra tillkomsten av vattenverksamheter/-anläggningar som inte är samhällsekonomiskt motiverade. Underlaget för bedömningen ska tas fram av verksamhetsutövaren och enligt förarbetena baseras på en ekonomisk analys av rimlig omfattning (Prop. 1997/98:45 s. 129). På kostnadssidan nämns uppskattningar av anläggningskostnader och kostnader för direkta skador. Även indirekta skador omfattas av bestämmelsen. Den samhällsekonomiska nyttan av produktionsinriktad verksamhet bedöms vara relativt enkel att uppskatta, men det framhålls att även förlustbringande verksamhet bör kunna medges om den exempelvis medför förbättringar för fisket eller dylikt. Det är alltså fullt möjligt att i denna bedömning även fästa avseende vid den nytta som följer av exempelvis minskade utsläpp av växthusgaser, förutsatt att det är möjligt att uppskatta värdet av dessa.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att statens mål om och insatser för en omställning av energisystemet, bland annat främjandet av nyinvesteringar i vindkraft, kan tas till intäkt för att vindkraften som sådan ska betraktas som samhällsnyttig. Även den rättsliga regleringens målsättningar, prioriteringar och avvägningar ger uttryck för ett sådant samhällsnyttoperspektiv. Det finns visst utrymme att beakta vindkraftens betydelse för den lokala/regionala ekonomin i lagstiftningen. Vindkraften erhåller emellertid inget explicit försteg gentemot andra prioriterade intressen. I jämförelse med vissa andra prioriterade intressen ges vindkraften till och med sämre förutsättningar (till exempel genom den kommunala vetorätten enligt 16:4 MB som ger kommunen rätt att – utan att redovisa några skäl – motsätta sig vindkraftsetableringar). Vi kan också konstatera att utrymmet för att beakta vindkraftens negativa effekter är tydligare i lagstiftningen än möjligheterna att ta hänsyn till de positiva effekterna, trots att ökad vindkraft anses angeläget av såväl det politiska systemet som allmänheten.

För att säkerställa att även vindkraftens positiva miljöeffekter ges tillbörligt utrymme i lagstiftningen behöver regelverket således ändras så att det explicit framgår att dylika effekter ska vägas in i prövningen. Vi föreslår därför ett tillägg till 2 kap. 7 § miljöbalken (se avsnitt 4) som innebär att en bedömning av den miljömässiga nytta som vindkraften (och andra liknande verksamheter) måste göras i prövningen av tillstånd. Detta skulle öka såväl transparensen och rättssäkerheten i besluten som dess vägledande kapacitet.

Place, publisher, year, edition, pages
Stockholm: Naturvårdsverket, 2017. , p. 60
Series
Rapport / Naturvårdsverket, ISSN 0282-7298 ; 6738
Keywords [sv]
Vindval
National Category
Environmental Sciences
Identifiers
URN: urn:nbn:se:naturvardsverket:diva-6878ISBN: 978-91-620-6738-0 (print)OAI: oai:DiVA.org:naturvardsverket-6878DiVA, id: diva2:1072732
Available from: 2017-02-08 Created: 2017-02-08 Last updated: 2023-05-28Bibliographically approved

Open Access in DiVA

fulltext(1610 kB)1138 downloads
File information
File name FULLTEXT01.pdfFile size 1610 kBChecksum SHA-512
e4781339efe36465db047cdc547fc242ebdbafc4215cbb2773f0a97df2df8935d5d445f2c99f3de1f6b09327b1bcea82b7a1a0357d3f64b30009360d9e737218
Type fulltextMimetype application/pdf

By organisation
Luleå tekniska universitet, LTU
Environmental Sciences

Search outside of DiVA

GoogleGoogle Scholar
Total: 1138 downloads
The number of downloads is the sum of all downloads of full texts. It may include eg previous versions that are now no longer available

isbn
urn-nbn

Altmetric score

isbn
urn-nbn
Total: 679 hits
CiteExportLink to record
Permanent link

Direct link
Cite
Citation style
  • apa
  • ieee
  • modern-language-association-8th-edition
  • vancouver
  • Other style
More styles
Language
  • de-DE
  • en-GB
  • en-US
  • fi-FI
  • nn-NO
  • nn-NB
  • sv-SE
  • Other locale
More languages
Output format
  • html
  • text
  • asciidoc
  • rtf