In this report we analyse how urban transport policies can help Sweden move towards its environmental goals – including a 70 percent reduction in domestic transport emissions from 2010 to 2030 – at the same time as it meets the overall goal of ensuring a socio-economically efficient and sustainable transport system for citizens and businesses throughout the country. Our contribution is that we combine theory from urban economics and economic geography with welfare economic analysis and an econometric study of the outcome of a specific policy. We begin by examining trends in urbanization and transport in Sweden, with a particular focus on the environmental damages associated with transport choices. We go on to discuss the theory of urban structure, especially its relevance to transport policy and pollution. Next we discuss transport policy and the environment in the light of transport trends and the theory of urban structure, and present a detailed study of the effects of the Gothenburg congestion charge. Finally we build on the data and the theory to analyse potential routes towards zero emissions from Swedish urban transport, both in the medium run (up to 2030) and in the very long term.

Our analysis of urban development, transport and pollution shows that the road to zero transport emissions will be long, given the slow turnover of the car fleet and the fact that even in 2020 only around 10 percent of new cars were electric vehicles (EVs). In the absence of drastic measures to speed the retirement of fossil-powered vehicles, policies over the next 20 years will need to take account of a car fleet consisting of a mixture of fossil-powered and electric vehicles. Furthermore, while urban dwellers account for an increasingly large majority of emissions, policies must also account for the interests of rural people. This implies that policies are needed that explicitly target urban drivers, because the marginal damages of local emissions (such as NOx, particulates, and noise) are significantly higher in the urban context. This conclusion is further strengthened by the presence of traffic congestion in urban areas. Furthermore, urban workers have more options – as shown by the large and widening gap between car ownership per person in rural and urban areas, where rural people own more cars despite lower incomes – and thus are likely to react more strongly to policy. 

In order to understand urban transport decisions, and what policies are required to move towards a socio-economically efficient and sustainable transport system, we must understand the urbanization process itself. The formation of large, centralized cities is driven by the benefits to firms of being close to one another, but braked by the cost to households of transport to the centre, as well as the polluting effects of buses and private cars. The upshot is that cheaper and cleaner forms of transport encourage the growth of large, monocentric cities, i.e. cities in which firms are concentrated in the centre and households in the surrounding area. This favours firm productivity (as firms benefit from positive spillovers when they are located close to one another) and hence should be encouraged by planning policy. Furthermore, policies are needed to encourage clean and efficient transportation, and to deal with transport congestion.

The historical direction of Swedish tax policy with respect to private transport can be summed up as follows: you are welcome to own a fossil-powered car, but please don’t use it. Fuel taxes are high whereas the annual road tax is modest, and counterbalanced for urban drivers by subsidized parking. More recently, policy has moved in the direction indicated by our theoretical analysis: a range of policies have been introduced to encourage purchase of low-emission cars, small steps have been taken towards raising the cost of parking towards market rates, and congestion charges have been introduced in Stockholm and Gothenburg. In order to learn more about how urban residents respond to policy changes, we study the effect of the Gothenburg congestion charge. We study household car ownership and driving decisions over time, comparing households in Gothenburg with those in Stockholm and Malmö during the period within which the Gothenburg congestion charge was introduced, finding that the charge led to a fall in car ownership by 0.4 percent, and a fall in the mileage of the car-owning households by 1.6 percent. A back-of-anenvelope calculation indicates that these results translate into very low elasticities: if the annual cost of owning and running a car increases by 1 percent, the rate of car ownership declines by around 0.07 percent, while if the marginal cost of running a car increases by 1 percent, driving distance decreases by around 0.15 percent. 

The key to achieving the 2030 climate target for the transport sector is at least as much about getting fossil cars off the road as it is about getting EVs onto the road. Given the much lower car ownership in cities than in rural areas, an obvious question is how we can go further in this direction. Of course it would help if urban car owners had to pay the true costs of parking their vehicles, and if fuel taxation were to a greater extent complemented by urban congestion charges (or other even more precisely targeted charges). However, the low sensitivity of urban Gothenburg’s car owners to the congestion charge suggests that the key reason for lower car ownership in cities is not higher costs but lower perceived benefits. It seems that the added value to the household of owning a car, and especially a second car, compared to the alternative – using other forms of transport, perhaps combined with renting – is lower in cities. If so, the key to pushing down car ownership should be to further increase the speed and convenience of alternative modes of transport relative to private cars, which would imply that we need a package of measures including higher priority for public transport and cycling, and lower priority for private cars. Since public transport and cycling can deliver more people to city centres more cheaply and cleanly than cars, this would also encourage the further development of monocentric cities, leading to more efficient labour markets and more productive firms. More research is needed on the optimal make-up of such a policy package.

I denna rapport analyserar vi hur transportstyrmedel riktade mot tätortsområden kan hjälpa Sverige att nå sina miljömål, inklusive en minskning av inhemska transportutsläpp med 70 procent från 2010 till 2030, samtidigt som det övergripande målet att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och hållbart transportsystem för medborgare och företag över hela landet nås. Vårt bidrag är att vi kombinerar teori från forskningsfältet ’urban economics’ och ekonomisk geografi med välfärdsekonomisk analys och en ekonometrisk studie av resultatet av specifika styrmedel. Vi börjar med att undersöka trender inom urbanisering och transport i Sverige, med särskilt fokus på miljöskadorna i samband med transportval. Vi fortsätter med att diskutera teorin om stadsstruktur, särskilt dess relevans för transportpolitik och föroreningar. Därefter diskuterar vi transportpolitiken och miljön mot bakgrund av transporttrender och teorin om stadsstruktur och presenterar en detaljerad studie av effekterna av trängselavgiften i Göteborg. Slutligen bygger vi på data och teorin för att analysera potentiella vägar mot nollutsläpp från svensk stadstransport, både på medellång sikt (fram till 2030) och på mycket lång sikt.

Vår analys av stadsutveckling, transport och föroreningar visar att vägen till noll transportutsläpp kommer att bli lång, med tanke på bilflottans långsamma omsättning och det faktum att endast cirka 10 procent av nya bilar år 2020 var elfordon. I avsaknad av drastiska åtgärder för att påskynda skrotning av fossilfordon måste politiken under de närmaste 20 åren ta hänsyn till en bilpark som består av en blandning av fossildrivna och elektriska fordon. Medan stadsborna står för en allt större majoritet av utsläppen, måste politiken också ta hänsyn till landsbygdens intressen. Detta innebär att det behövs politik som uttryckligen riktar sig till stadsförare, eftersom de marginella skadorna på lokala utsläpp (som NOx, partiklar och buller) är betydligt högre i stadsmiljö. Denna slutsats förstärks ytterligare av förekomsten av trängsel i stadstrafiken. Dessutom har stadsbor fler alternativ – vilket framgår av det stora och ökande glappet mellan bilägande per person på landsbygden och i stadsområden, där landsbygdens människor äger fler bilar trots lägre inkomster – och därmed sannolikt kommer att reagera starkare på politiken.

För att förstå hushållens beslut angående transport, och därmed vilken politik som krävs för att gå mot ett socioekonomiskt effektivt och hållbart transportsystem, måste vi förstå själva urbaniseringsprocessen. Bildandet av stora, centraliserade städer drivs av fördelarna för företagen att vara nära varandra, men bromsas av kostnaden för hushållens transport till centrum, liksom de förorenande effekterna av bussar och privatbilar. Resultatet är att billigare och renare transportformer uppmuntrar tillväxten av stora, monocentriska städer, det vill säga städer där företag är koncentrerade till centret och hushåll i omgivningen. Detta gynnar företagets produktivitet (eftersom företag drar nytta av positiva spridningseffekter när de ligger nära varandra) och bör därför uppmuntras av politiken. Dessutom behövs politiska åtgärder för att uppmuntra rena och effektiva transporter och för att hantera trafikstockningar.

Den historiska inriktningen för svensk skattepolitik med avseende på privata transporter kan sammanfattas enligt följande: du är välkommen att äga en fossildriven bil, men använd den helst inte. Bränsleskatterna är höga medan den årliga vägskatten är blygsam och motverkas av stadsförare genom subventionerad parkering. På senare tid har politiken gått i den riktning som vår teoretiska analys indikerar: en rad styrmedel har införts för att uppmuntra inköp av lågutsläppsbilar, små steg har tagits för att höja parkeringskostnaderna mot marknadspriser, och trängselavgifter har infördes i Stockholm och Göteborg. För att lära oss mer om hur stadsbor reagerar på politiska förändringar studerar vi effekten av trängselavgiften i Göteborg. Vi studerar hushållsbilsägande och körbeslut över tid och jämför hushållen i Göteborg med de i Stockholm och Malmö under den period som trängselavgiften infördes i Göteborg, och finner att avgiften ledde till ett minskat bilägande med 0,4 procent och en minskad körsträcka för de bilägande hushållen med 1,6 procent. En enkel beräkning indikerar att dessa resultat översätts till mycket låga elasticiteter: om den årliga kostnaden för att äga och driva en bil ökar med 1 procent minskar andelen bilägande med cirka 0,07 procent, medan om marginalkostnaden att köra bil ökar med 1 procent, körsträckan minskar med cirka 0,15 procent.

Nyckeln till att uppnå klimatmålet 2030 för transportsektorn handlar minst lika mycket om att få fossila bilar bort från vägen som om att få elbilar på vägen. Med tanke på det mycket lägre bilägande i städer än på landsbygden är en uppenbar fråga hur vi kan gå längre i den riktningen. Naturligtvis skulle det hjälpa om stadsbilsägare måste betala de verkliga kostnaderna för att parkera sina fordon och om bränslebeskattningen i större utsträckning kompletterades med trängselavgifter (eller andra ännu mer exakt riktade avgifter). Den låga känsligheten hos Göteborgs stadsägare för trängselavgifter tyder dock på att huvudorsaken till lägre bilägande i städer inte är högre kostnader utan lägre upplevda fördelar. Det verkar som att mervärdet för hushållet av att äga en bil, och särskilt en andra bil, jämfört med alternativet – att använda andra transportmedel, kanske i kombination med att hyra – är lägre i städerna. Om så är fallet bör nyckeln till att trycka ner bilägarskapet vara att ytterligare höja hastigheten och bekvämligheten för alternativa transportsätt i förhållande till privata bilar, vilket skulle innebära att vi behöver ett åtgärdspaket som innefattar högre prioritet för kollektivtrafik och cykling, och lägre prioritet för privata bilar. Eftersom kollektivtrafik och cykling kan leverera fler människor till stadskärnor billigare och renare än bilar, skulle detta också uppmuntra till vidare utveckling av monocentriska städer, vilket leder till effektivare arbetsmarknader och mer produktiva företag. Mer forskning behövs om den optimala utformningen av ett sådant policypaket.