I denna rapport har Naturvårdsverket analyserat hinder för klimatomställning för plast och tagit fram förslag på nya eller ändrade styrmedel som kan bidra till att klimatmålen nås på ett effektivt sätt. Rapporten utgör underlag till regeringsuppdraget Näringslivets klimatomställning där Tillväxtanalys har fått i uppdrag att sammanställa underlag för näringslivets klimatomställning inför den kommande klimatpolitiska handlingsplanen. Med näringsliv avses jordbruksskogsbruks-, industri-, bygg-, fastighets- avfalls- och energisektorn.

Fokus i rapporten är att minska mängden jungfruligt fossilt plastavfall som går till förbränning så att Sveriges klimatmål kan nås. Majoriteten av växthusgasutsläppen sker i förbränningsstadiet och omkring en tredjedel sker i produktionsstadiet.Utsläppen från den fossila delen av avfallet var 2,9 miljoner ton 2020, vilket motsvarade 83 procent av el- och fjärrvärmesektorns utsläpp1. Plastavfall är den främsta orsaken till växthusgasutsläpp från avfallsförbränning i Sverige.

På en övergripande nivå har branschen – och samhället i stort – två möjliga strategier för att minska utsläppen från plastförbränning: att minska tillförseln av fossilt avfall, samt att fånga in utsläppen vid fjärrvärmeanläggningen, via CCSteknik2. Denna rapport fokuserar på behov av styrning tidigt i plastens värdekedja för att minska tillförseln av fossilt plastavfall. Styrmedel för avfallsförbränning, i slutet av värdekedjan, hanteras i underlagsrapporten för el- och fjärrvärmesektorn, och utsläpp vid plastproduktionen hanteras i underlagsrapporten för industrin. Det finns dock beröringspunkter mellan dessa två underlagsrapporter och denna rapport.

För att minska mängden plast som går till avfallsförbränning behövs ettkoldioxidsnålt, resurseffektivt och cirkulärt kretslopp skapas i enlighet med avfallshierarkin. Fokus i rapporten är att identifiera existerande hinder, eller marknadsmisslyckanden, och analysera vilka styrmedel som lämpar sig bäst för att överkomma dessa. Dels finns behov av att styra mot resurseffektivitet för att minska mängden råvara i nya plastprodukter. Detta kan åstadkommas genom exempelvis minskad materialåtgång och design för återanvändning och återvinning. Det behövs även minskad användning av fossil plastråvara genom substitution till biobaserad plastråvara eller andra material. Slutligen behövs ökadanvändning av återvunnen råvara för att skapa cirkulära flöden för att minska mängden material som går till förbränning

Styrmedelsutveckling på EU-nivå är av stor vikt för plastområdet. Anledningen till detta är att plastfrågan är global och bör styras på ett liknande sätt inom EU för att få större effekt, träffa fler aktörer, skapa konkurrens på lika villkor samt minska risken för att företag flyttar sin produktion utomlands. Just nu pågår mycket utveckling av styrmedel på EU-nivå inom klimat och cirkularitet kopplat till plast, vilket behöver tas hänsyn till vid bedömning av styrmedelsbehov i Sverige.

Det är sannolikt nödvändigt med en kombination av kompletterande styrmedel för att överkomma hindren och nå målet om att minska utsläppen från plastförbränning. En nyckelfaktor för att omställningen ska ske är att kostnaden för att tillverka produkter som medför höga utsläpp av koldioxid är högre än kostnaden för att tillverka produkter som ger lägre utsläpp, dvs. det behöver löna sig att ställa om. Likaså är det viktigt att styra både mot ny teknik samt ökad resurseffektivitet och cirkularitet genom produkternas hela värdekedja. 

Styrmedelsutveckling på EU-nivå är av stor vikt för plastområdet. Anledningen till detta är att plastfrågan är global och bör styras på ett liknande sätt inom EU för att få större effekt, träffa fler aktörer, skapa konkurrens på lika villkor samt minska risken för att företag flyttar sin produktion utomlands. Just nu pågår mycket utveckling av styrmedel på EU-nivå inom klimat och cirkularitet kopplat till plast, vilket behöver tas hänsyn till vid bedömning av styrmedelsbehov i Sverige. 

Naturvårdsverket bedömer att nedan föreslagna åtgärder och styrmedel i kombination med mer ambitiösa regelverk på EU-nivå kommer att minska några av hindren i plastens värdekedja i omställningen mot klimatmålen. 

Naturvårdsverkets förslag på styrmedel och åtgärder som förbättrar förutsättningarna för klimatomställning av fossil plast

Naturvårdsverket föreslår att Sverige bör driva på i EU förhandlingar för attkommande EU lagstiftning om kvotplikt för återvunnet material för vissa plastproduktgrupper blir ambitiöst och verka för att kvotplikter för fler plastprodukter införs framöver inom EU när detta är motiverat.

EU-kommissionen planerar att föreslå kvotplikt på plastförpackningar, fordon och inom byggsektorn för att få till en ökad volym återvunnet material i plastprodukter. Detta styrmedel kan bidra till att skapa en marknad för återvunnet plastmaterial, vilket behövs för att öka både efterfrågan och utbudet av återvunnet material. Förslagen från kommissionen kommer att läggas som olika förordningar och direktiv och när förhandlingarna kommer igång bör Sverige verka för höga ambitioner. Dessutom bör Sverige verka för att fler produktgrupper av plast får kvotplikt på EU-nivå, i de fall det bedöms vara ett effektivt styrmedel. 

Naturvårdsverket föreslår utredning om nationell kvotplikt för återvunnen råvara bör införas för fler plastsorter/produktgrupper inklusive eventuell kvotplikt för biobaserad plastråvara. 

Staten bör utreda om andra plastprodukter eller plastsorter, än de som kommer att omfattas av ett potentiellt EU-regelverk och förslaget i nyligen genomfört regeringsuppdrag3, skulle kunna omfattas av nationell kvotplikt. En nationell kvotplikt kan vara ett komplement till styrning på EU-nivå. Styrmedlet anses effektivt för att främja ökad återvinning, användning av återvunnet material och skapa en marknad för återvunnen råvara. Det bör också utredas om kvotplikt är ett möjligt styrmedel för biobaserad råvara för att på ett liknande sätt skapa en marknad för biobaserad råvara.

Naturvårdsverket föreslår att Naturvårdsverket får i uppdrag att analysera miljöoch klimatnyttan av en nationell infrastruktur för materialåtervinning för olika plastflöden.

Avsaknad av infrastruktur för materialåtervinning i Sverige lyfts ofta som ett hinder för ökad efterfrågan på återvunnen råvara. I nyligen genomfört regeringsuppdrag4 har det identifierats behov av infrastruktur i alla återvinningssteg såsom tvätt, fragmentering etc. Olika stödsystem finns redan på plats där staten går in och stöttar exempelvis återvinningsanläggningar för plast. 

Det är idag oklart hur miljö- och klimatnyttan ser ut för en nationell infrastruktur jämfört med infrastruktur på EU-nivå. Det bör därmed fastställas vilken infrastruktur som det är prioriterat att etablera nationellt genom att ett kunskapsunderlag tas fram. De för- och nackdelar som finns med en nationell infrastruktur för materialåtervinning av olika plastflöden bör kartläggas och analyseras för att komma fram till en bedömning av vilken typ av infrastruktur sombör etableras nationellt och vilken som bör etableras på EU-nivå.

Huvudsyftet med förslaget är att ta fram kunskapsunderlag för var det är mest prioriterat med nationell infrastruktur kontra infrastruktur inom EU. Detta för att i nästa steg kunna möjliggöra en uppskalning/utökad satsning för att etablera prioriterad infrastruktur med olika åtgärder. Resultatet kan bli vägledande för de investeringsstödsystem som redan finns.

Naturvårdsverket föreslår att Sverige i EU-förhandlingar bör verka för att krav på information om byggprodukters innehåll finns med i slutgiltig lagstiftning och får en användbar utformning.

Byggproduktförordningen (CPR) tillåter idag inte krav på innehållsdeklaration för byggprodukter som innehåller plast, vilket har försvårat nationell styrning eftersom det då inte bedömts effektivt att införa loggbok för byggnader för att möjliggöra ökad återanvändning och materialåtervinning av byggprodukter vid rivning och renovering.

Ett nytt förlag på en reviderad byggproduktsförordning presenterades den 31 mars 2022. I det nya lagförslaget så tycks tidigare begränsningar på EU-nivån undanröjas. Sverige bör i kommande EU-förhandlingar av CPR och tillhörande delegerade akter verka för att krav på informationen om innehåll i byggprodukter och användandet av loggbok finns med i slutgiltig lagstiftning och att det utformas så att regleringen blir användbar. 

--------------------

1 Naturvårdsverket, 2021. Växthusgasinventering. Naturvårdsverket. Territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (naturvardsverket.se) 2 CCS (Carbon Capture and Storage) ingår i underlagsrapporterna för industrin och el- och fjärrvärme. 3 Naturvårdsverket (2021): Uppdrag att föreslå åtgärder för att materialåtervinningen ska öka, NV09063-20.4 Naturvårdsverket (2021): Uppdrag att föreslå åtgärder för att materialåtervinningen ska öka, NV09063-20.